南方公務(wù)員考試研究中心

中國經(jīng)濟(jì)保增長六大難點(diǎn)突破

華爾街金融危機(jī)已演變?yōu)槿蚪?jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)衰退，企業(yè)破產(chǎn)，失業(yè)和貧困在不斷蔓延……一場空前嚴(yán)重的金融風(fēng)暴，正在考驗(yàn)著中國政府的執(zhí)政能力。3個(gè)多月來，中國政府采取了一系列措施來提振經(jīng)濟(jì)，力度之大、速度之快，贏得了眾多喝彩。然而，積極的財(cái)政政策能否力挽狂瀾？巨額的政府投資會否超出我國財(cái)政的承受力度？如何避免由上項(xiàng)目帶來的“低水平重復(fù)”、“土地浪費(fèi)”及“污染回潮”？各項(xiàng)投資的過程中如何杜絕腐??？社會穩(wěn)定與和諧問題會否在危機(jī)面前變得日益突出？只有這一系列的問號獲得圓滿解答，擺脫危機(jī)、迎接光明的時(shí)刻才會真正到來。

一、危機(jī)挑戰(zhàn)中國財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力

面對國際金融危機(jī)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，去年以來，中國經(jīng)濟(jì)增速下滑，財(cái)政收入明顯下降，全國財(cái)政收支矛盾突出，而地方財(cái)政運(yùn)行則更為緊張。為防止經(jīng)濟(jì)下滑，我國由過去的穩(wěn)健財(cái)政政策轉(zhuǎn)為實(shí)施積極財(cái)政政策，并啟動(dòng)了高達(dá)4萬億元的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。

“積極財(cái)政”催生赤字地方財(cái)政“底氣不足”

所謂積極財(cái)政政策,就是通過擴(kuò)大財(cái)政開支與減少財(cái)政收入，甚至是以赤字財(cái)政的狀態(tài)，去發(fā)揮逆經(jīng)濟(jì)周期而動(dòng)，最終拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的政策作用。一方面收入減少，一方面支出增加，在全球經(jīng)濟(jì)風(fēng)雨飄搖之時(shí)，中國有足夠的財(cái)力保障嗎？

對此，國家統(tǒng)計(jì)局總經(jīng)濟(jì)師姚景源的看法是，我們“有能力”也“有空間”。雖然2008年末，我國財(cái)政收入出現(xiàn)增速下滑，但增速依然高于經(jīng)濟(jì)增長水平。而且，我國財(cái)政收入經(jīng)咨詢QQ：21257408過連續(xù)多年超過20%以上增長，奠定了雄厚的實(shí)力，具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、為經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的能力。截至2008年末，我國國債余額約5.5萬億元，占GDP比重不到20%。不僅如此，我國財(cái)政赤字占GDP的比重更低。對于大規(guī)模減稅會削弱政府財(cái)政能力的擔(dān)心，姚景源表示，目前中國擴(kuò)大財(cái)政赤字、發(fā)行國債的空間還很大，不會有財(cái)政失衡的風(fēng)險(xiǎn)。

但不容忽視的是，盡管中央財(cái)政家底還很厚實(shí)，但地方財(cái)政卻顯得“底氣不足”。我國實(shí)行分稅制以來，中央財(cái)政控制了大部分稅收，地方財(cái)政普遍稅收不足，難以支持包括各項(xiàng)民生工程建設(shè)在內(nèi)的龐大開支，土地出讓金已成為許多地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源，地方財(cái)政逐漸退化成“土地財(cái)政”。

在中央政府出臺了4萬億元經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃后，地方政府先后公布的配套投資計(jì)劃總額年初就已高達(dá)18萬億元，幾乎三倍于2008年中國全年的財(cái)政收入，但對于這些配套投資的資金來源，地方政府一直語焉不詳。

房地產(chǎn)業(yè)“寒冬”的到來，讓“土地財(cái)政”捉襟見肘，土地出讓金收入的增減對于地方政府的決策部署和投資行為影響甚大，地方政府“缺錢用”的壓力已成為今年財(cái)政政策發(fā)揮效力的關(guān)鍵點(diǎn)。

中央財(cái)政救急救不了窮財(cái)政改革已到破冰時(shí)

專家指出，今年實(shí)施的積極財(cái)政政策需要中央投資和地方配套資金的共同支持，在目前地方“土地財(cái)政”難以為繼的情況下，短期需要通過中央轉(zhuǎn)貸或代發(fā)債券的方式增加地方財(cái)力，長期則需要通過改革轉(zhuǎn)移支付體制等措施，推進(jìn)中央和地方財(cái)力與事權(quán)的匹配。

要解決地方財(cái)政問題，還需要財(cái)政改革來完成。而4萬億元投資計(jì)劃的推出，恰恰是財(cái)政改革的契機(jī)。而中央與地方間財(cái)政關(guān)系的變革、調(diào)整與理順,不僅在今年1月5日全國財(cái)經(jīng)工作會議上成為焦點(diǎn)，甚至有可能在今年“兩會”上再次成為深受關(guān)注的議題。

在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希提出“轄區(qū)財(cái)政”觀點(diǎn)后，財(cái)政部部長謝旭人也提出，在保持分稅制財(cái)政體制基本穩(wěn)定的前提下，將圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，逐步建立縣級基本財(cái)力保障機(jī)制，提高基層政府提供公共服務(wù)的能力。這表明相關(guān)部門顯然已經(jīng)意識到，財(cái)政體制應(yīng)盡快從現(xiàn)行的“層級財(cái)政”向“轄區(qū)財(cái)政”轉(zhuǎn)變，建立轄區(qū)財(cái)政責(zé)任機(jī)制才能從根本上解決基層財(cái)政困難的問題。

優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)地方政府方有可為

盡管今年不論是預(yù)算內(nèi)還是預(yù)算外，地方政府的財(cái)政收入都將吃緊。但除了緊盯中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付外，除了期待中央財(cái)政放權(quán)外，地方政府自身對于改善財(cái)政狀況也不完全是無能為力的。

在今年財(cái)政十分困難的大背景下，從中央預(yù)算單位到包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)的不少地方，提出2009年行政開支“零增長”。例如，山東省提出，著力加強(qiáng)支出管理，嚴(yán)格控制行政開支。樹立過緊日子的思想，在從緊從嚴(yán)編制2009年預(yù)算的基礎(chǔ)上，硬化預(yù)算約束，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)格控制和壓縮一般性開支項(xiàng)目，勤儉辦一切事業(yè)。

如果占財(cái)政支出將近20%的行政開支能實(shí)現(xiàn)“零增長”，無疑可以緩解財(cái)政困難，是件利國利民的好事。而降低行政成本是一個(gè)破解多年但始終沒能取得實(shí)質(zhì)性突破的課題，行政開支“零增長”使攻克這一課題有了一個(gè)新起點(diǎn)，而巨大的財(cái)政壓力正好能成為“優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)”的動(dòng)力。

二、保增長不能押寶“低水平重復(fù)”

為了保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長，避免“硬著陸”，我國正在以積極的財(cái)政政策、適度寬松的貨幣政策、系列化的產(chǎn)業(yè)振興政策、大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資等來實(shí)施“救市”。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，在保增長的同時(shí)，如何避免在“低水平重復(fù)”上走彎路，引起了上上下下的高度重視。

防“舊病復(fù)發(fā)”避免“低水平重復(fù)”

在我國建設(shè)史上，刺激經(jīng)濟(jì)增長過程中出現(xiàn)“低水平重復(fù)”現(xiàn)象，不乏前車之鑒。

有分析人士說，改革開放30年來，我國曾出現(xiàn)過多次較為明顯的投資過熱。第一次是1982年，圍繞“翻兩番”的目標(biāo)，各地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有些急于求成，結(jié)果導(dǎo)致固定資產(chǎn)投資大規(guī)模膨脹和偏向；第二次是1988年，表現(xiàn)仍是地方項(xiàng)目投資過量增加；第三次是1992年以后，出現(xiàn)新開工項(xiàng)目多、投資增長過快、投資結(jié)構(gòu)不合理、房地產(chǎn)開發(fā)過熱的現(xiàn)象；第四次則始于2003年，固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)出高速增長勢頭，投資增長速度明顯加快。

專家認(rèn)為，上述4次投資過熱，從深層次看都是沒有遵循經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一般規(guī)律，缺乏必要的科學(xué)論證，片面追求高經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的“低水平重復(fù)”。

為了防止本輪“４萬億元投資”出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)泡沫，國家采取了一系列防范措施。

最近，國家發(fā)展改革委在安排新增1000億元投資中，將投資方向確定用于保障性住房建設(shè)，農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，鐵路、公路、機(jī)場等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化等社會事業(yè)發(fā)展，節(jié)能減排和生態(tài)建設(shè)，自主創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，這其中，沒有投入到工業(yè)品生產(chǎn)項(xiàng)目上，更沒有“兩高一資”的項(xiàng)目。

在地方層面，一些項(xiàng)目的啟動(dòng)，在落實(shí)國家“出手要快、出拳要重”精神的同時(shí)，也兼顧了“措施要準(zhǔn)、工作要實(shí)”。

一舉開建10多條高速公路的湖南省，在建設(shè)汝郴高速時(shí)就針對周邊農(nóng)村公路路網(wǎng)不發(fā)達(dá)的情況，將高速公路便道建設(shè)與通鄉(xiāng)、通村公路建設(shè)結(jié)合起來，既有效整合了交通資源，提高了投資效益，又改善了沿線百姓的交通條件，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。而同樣是加大資金投入力度來打通城市“微循環(huán)”的長沙市，邀請專家對改造方案優(yōu)化設(shè)計(jì)，在沒有任何大拆大建的前提下，僅用計(jì)劃投資額的1/3，就使全市整個(gè)路網(wǎng)的通行能力提高了20%以上。

同時(shí)，各地也認(rèn)識到，越是在加大力度保增長、渡難關(guān)的關(guān)鍵時(shí)候，越要重視提高發(fā)展質(zhì)量，重視加快發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。2009年，深圳市計(jì)劃安排90.8億元財(cái)政資金用于全市產(chǎn)業(yè)升級；廣東適時(shí)規(guī)劃全省“科技創(chuàng)新路線圖”，引導(dǎo)企業(yè)和全國重點(diǎn)高校對產(chǎn)業(yè)發(fā)展起重大支撐、引領(lǐng)作用的關(guān)鍵共性技術(shù)進(jìn)行聯(lián)合攻關(guān)，借此提升廣東產(chǎn)業(yè)的科技含量……

杜絕“頑癥”須跳出局部利益牽制

盡管各級政府采取了多項(xiàng)措施，記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，“低水平重復(fù)”這個(gè)老毛病，在一些地方還是有所抬頭。

一名在政府經(jīng)濟(jì)部門任職的干部告訴記者，中央啟動(dòng)積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策后，一些地方剛剛冷落的投資建設(shè)熱情又“熱”了起來。大家都在爭先恐后上項(xiàng)目，各項(xiàng)工程爭分奪秒上馬。在某些領(lǐng)域，不排除一些項(xiàng)目是少數(shù)人或個(gè)別單位拍腦袋、想當(dāng)然炮制出來的。

很多專家直言不諱地說，國內(nèi)啟動(dòng)內(nèi)需上馬大型項(xiàng)目，要防止陷入低水平重復(fù)的泥潭，關(guān)鍵點(diǎn)之一是跳出局部利益的牽制。為此，有三個(gè)方面需要重視：

一是“救市”措施落實(shí)要兼聽和透明。在實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展上，要堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主、發(fā)動(dòng)群眾參與。通過凝聚群眾智慧，接受群眾監(jiān)督，才能防止形式主義，避免一些低水平的重復(fù)建設(shè)和失誤決策。要做到這一點(diǎn)，光靠一些部門和負(fù)責(zé)人自覺還不夠，還應(yīng)該用制度和具體措施把政府投資置于陽光之下加強(qiáng)監(jiān)管。

二是項(xiàng)目投資方式要多用經(jīng)濟(jì)手段，少用行政手段，要吸收民間資本參與。我國經(jīng)濟(jì)市場化程度已經(jīng)比較高了，政府投資只占全社會投資的一部分，民間投資將占絕大部分，這是當(dāng)前擴(kuò)大投資的重點(diǎn)。因此加大投入，不能簡單理解為加大政府投入，還要注意發(fā)揮民間投資的作用。

三是要堅(jiān)持理念更新。國內(nèi)很多城市如長沙，近來提出今后若干年的公共財(cái)政支出，要突出“三個(gè)傾斜”：向民生傾斜、向增強(qiáng)發(fā)展后勁的項(xiàng)目傾斜、向急需解決的問題傾斜。