申論熱點

熱點1.
城鎮(zhèn)垃圾轉(zhuǎn)移農(nóng)村 加劇環(huán)境惡化

農(nóng)民越來越富，污染卻越來越重。毒垃圾滲入土地河流，不僅損害農(nóng)村人的健康，也將污染城里人喝的水、吃的菜，最終將無人能夠幸免。

這次過年回老家，感受最強烈的現(xiàn)象之一，是垃圾污染。

老家地處大別山深處，取名“理畈村”。家的四周，是郁郁蔥蔥的大山，門前則是穿村而過的一條小河。據(jù)說，清初就有人定居于此。從大山深處流來的泉水清澈見底，我的童年，基本上是在摸魚捉蝦、游泳戲水中度過。

那時，村民們也不打井。每天一大早，各家的男人們挑著水桶，就在河中取水。晨霧一過，婦女們就提著衣服，在河邊洗曬。

大概在七八年前，喜歡打魚的鄰居抱怨，河里的魚開始越來越少了；過了兩年，鄉(xiāng)親們就不再在河里取水，轉(zhuǎn)而挖井；再過了兩年，井水也沒人吃了，村里架起了水管，直接從小河的源頭取水。

這樣的變化，皆源于污染。而這種污染，幾乎與村里的經(jīng)濟發(fā)展同步。

碧水良田成垃圾場

在大革命時期，老家是鄂東南蘇區(qū)后方所在地，交通閉塞，貧窮落后，差不多處于刀耕火種的農(nóng)耕時代——鄉(xiāng)親們吃的是自己種的大米和蔬菜，吃剩下的，喂豬；人畜糞便則是天然的有機肥，生態(tài)平衡，幾乎沒有什么破壞。

直到我出生后的1985年，村里才修通了第一條通往鄉(xiāng)政府的土路。幾年之后，村里通上了電。工業(yè)文明第一次照亮了這個大山深處的村莊。

也就是從那時開始，有人外出務(wù)工，以后逐年增多，他們一部分在北京、西安做理石生意（因老家盛產(chǎn)理石）；一部分在廣東、浙江等沿海地區(qū)打工，至2009年，全村在外務(wù)工人數(shù)高達千余人。

外出的人們帶回了財富，也帶回了新的文明。這其中，變化最大的是，最近五年，幾乎每家每戶都蓋起了鋼筋水泥結(jié)構(gòu)的二、三層洋房。

在泥磚瓦屋時代，為了方便積肥，村民的廁所基本和豬舍連在一起。換成洋房后，廁所移到了室內(nèi)，增加了排污排水管道。難題由此出現(xiàn)——由于村里并沒有統(tǒng)一規(guī)劃，各家的污水便到處亂排。有的排到附近的田里，有的則直接排到了河中。

原來用的泥磚，拆掉之后打碎，又變成了泥土，在原來的地基上稍做平整，又是一塊耕地。而現(xiàn)在換成了鋼筋水泥，敲不爛，打不碎，村里也出現(xiàn)了城里才有的建筑垃圾。

富起來的鄉(xiāng)親們也開始消費工業(yè)品，化肥、農(nóng)藥、吃完就扔的罐頭、各種包裝精美的食品以及橡膠、電池、玻璃等各種化工產(chǎn)品都無一例外地進入了村莊。一些原有的優(yōu)良傳統(tǒng)，也在遞增的財富面前瓦解。比如，原來誰家有紅白喜事要辦酒席，用的都是族人從家中帶來的、自己吃飯的碗筷?，F(xiàn)在主家都不麻煩別人，直接就買了一次性的塑料碗筷，吃完就扔。

問題隨之而來。城市垃圾起碼會有轉(zhuǎn)運處理，而農(nóng)村垃圾卻無人顧及。鄉(xiāng)親們有的倒在屋角，有的倒在田埂上，有的則干脆倒入門前的小河里。

小河由清轉(zhuǎn)黑，往日的盈盈碧水，如今卻成了不忍目睹的垃圾場。而肥沃的耕田，有的也泛起了陣陣惡臭。已經(jīng)搬到城里居住的父母也忍不住哀嘆：好好的一個村，就這么毀了。

垃圾場的城鄉(xiāng)之戰(zhàn)

這樣的景象，并非只在老家出現(xiàn)。周邊村也是如此。春節(jié)前，我在大理洱海邊，一個名叫“文筆”的漁村采訪，看到的情形甚至比老家還嚴重。這里的人們家里都沒有廁所，村里建了幾個公共衛(wèi)生間——那真是我見過最臭、最難以插腳的衛(wèi)生間——門口是蒼蠅橫飛的小山一樣的垃圾堆，里面則是沒有入池的一堆堆排泄物。污水從各家排出，在村中的小路中粘結(jié)成一團團黑色的膠狀物。這些未經(jīng)處理的垃圾，有的甚至直接入了洱海。

眾所周知的是，在城市，垃圾增長速度堪與GDP比肩，2007年，上海市生活垃圾相當于5個金茂大廈的體積。三年前，把北京市的生活垃圾堆起來，相當于一個景山的體積。而今當然更甚。

在農(nóng)村，這一速度同樣驚人，衛(wèi)生部調(diào)查顯示，目前農(nóng)村每天每人產(chǎn)生的生活垃圾量為0.86公斤，全國農(nóng)村每年的生活垃圾量接近3億噸，而這還不算那些由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村的垃圾——統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，至少85%的城市垃圾，也被掩埋在了鄉(xiāng)村。

在我老家就是如此。離我們村幾十公里外，有一個名為涼亭嶺的垃圾場，是老家所在縣城唯一的垃圾場，使用至今已經(jīng)有二十多年，如今的垃圾場內(nèi)已形成一座十多米高的垃圾山，僅“山頂”的面積就有一個足球場大小。

2010年8月，附近的村民懷疑垃圾場污染了環(huán)境，導致該村癌癥患者人數(shù)增加（該村約2600人，從1994年至今，共有37名村民死于癌癥），堵封垃圾場二十余天。導致縣城每日上百噸的垃圾無法及時清運，縣城差點成為“臭城”（在其他地方，由此導致的沖突同樣屢見不鮮）。

值得注意的是，過去農(nóng)村垃圾主要是一些易腐爛的菜葉瓜皮，現(xiàn)在卻成了塑料袋、廢電池、農(nóng)膜、農(nóng)藥瓶、工業(yè)廢品、腐敗植物等的混合體，特別是由于大量使用塑料，導致垃圾中不可降解物所占比例迅速增加，使得農(nóng)村垃圾在日漸向“毒害化”發(fā)展。如果不加以遏制，由此導致的結(jié)果將是災(zāi)難性的——那些有毒垃圾一點一滴滲入土地，滲入溪流，不僅損害農(nóng)村人的健康，也將污染城里人喝的水、吃的菜，最終將無人能夠幸免。

農(nóng)村垃圾處理經(jīng)費不足，處理方式落后

近些年，農(nóng)村環(huán)保除各種示范試點和創(chuàng)建活動有少量投放外，對面上的工作幾乎沒有資金投入。村級組織對農(nóng)民的號召力非常有限，很多地方出現(xiàn)農(nóng)村公共環(huán)境無人管、管不了的現(xiàn)象?？h鄉(xiāng)兩級政府部門普遍感到農(nóng)村環(huán)境管理難度很大

■本報記者徐谷明

“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差，污水靠蒸發(fā)，垃圾靠風刮”。

村民形象地描繪自己所處的環(huán)境。

長期以來，我國農(nóng)村的垃圾基本上是一種自生自滅或放任自流的狀況，生活污水和垃圾隨意傾倒、隨意排放，對農(nóng)村環(huán)境造成嚴重污染。

隨著農(nóng)民工外出務(wù)工和城鎮(zhèn)化加快，農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民收入不斷提升，在江西大部分縣市農(nóng)村環(huán)境問題呈現(xiàn)一種“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差”的特征，農(nóng)村垃圾何去何從一直困擾著農(nóng)民的日常生活。

當?shù)剞r(nóng)民都習慣把垃圾倒在房前屋后的空地，日積月累便形成了無數(shù)個“垃圾山”，甚至很多垃圾堆放已逐漸侵蝕河道、耕地等等。

處理方式落后

“以前農(nóng)村基本沒什么垃圾，大部分被用作農(nóng)業(yè)基肥?！痹诮鬟柨h，多位老菜農(nóng)紛紛表示，前些年垃圾無論數(shù)量還是種類較少，農(nóng)村垃圾是稀缺的農(nóng)家肥。

過去，由于我國農(nóng)村垃圾一直呈現(xiàn)數(shù)量小、種類少、易分解的特點，采用堆肥、簡易填埋或自然腐爛等方式，基本可以維系垃圾總量與生態(tài)環(huán)境之間的平衡。

而如今，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會快速發(fā)展、農(nóng)民現(xiàn)代生活方式逐漸確立，農(nóng)村生活垃圾逐步向城鎮(zhèn)“看齊”，垃圾數(shù)量猛增，而農(nóng)村又缺乏生活垃圾處理系統(tǒng)，村民隨處堆放垃圾，于是“垃圾山”隨處可見。

按照一些村里老干部的說法，當前農(nóng)村都是“室內(nèi)現(xiàn)代化，室外臟亂差，污水靠蒸發(fā)，垃圾靠風刮”。

據(jù)了解，建成一個正規(guī)的垃圾填埋場需要上千萬元的資金，靠村鎮(zhèn)幾乎是“不可完成”的任務(wù)。由于農(nóng)村垃圾治理長期被視作一項公益性事業(yè)，其經(jīng)費主要來源于國家及地方財政。在資金來源渠道單一，農(nóng)村經(jīng)濟普遍困難的現(xiàn)狀下，垃圾處理經(jīng)費投入嚴重不足。

“由于資金匱乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾處理方式都是較為簡易填埋，缺乏規(guī)范設(shè)計及有效的環(huán)保措施，許多垃圾填埋場與國家要求的建設(shè)標準相去甚遠，無害化處理率低?！碑?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)負責人表示，當前農(nóng)村蓋房裝修風潮下，一些建筑垃圾和生活垃圾甚至僅僅找一處無人的低洼山溝，將未處理的原始垃圾隨意堆放。

顯然，當前農(nóng)村垃圾處理幾乎“空白”狀況下，垃圾填埋場沒有防滲處理措施，就會成為農(nóng)村環(huán)境的潛在污染源，極易引起二次污染。在降雨、地下水滲透等因素作用下，垃圾中的有毒有害物質(zhì)會滲入土壤，對環(huán)境和人體造成危害。

“目前農(nóng)村垃圾處理主要有衛(wèi)生填埋、堆肥、焚燒三種技術(shù)。”弋陽縣新農(nóng)村建設(shè)辦公室負責人表示，有機物含量高的垃圾可作高溫堆肥，當前農(nóng)村大部分青壯勞力外出打工，留守農(nóng)民很少堆肥；焚燒處理方式較好，但投資、運行成本高；衛(wèi)生填埋盡管不能實現(xiàn)垃圾的資源化和能源化，但成本低、易于操作，對于經(jīng)濟落后的農(nóng)村地區(qū)較為實際。

面源污染擴大化

不僅如此，當前農(nóng)村相當大一部分畜禽糞便等各種垃圾都被直接排放到河水中，對水體、土壤、空氣等造成了極大的污染。

近幾十年來，化肥日漸代替有機肥，不但造成禽畜糞便和人糞尿的嚴重浪費并污染環(huán)境，還形成了化肥與人畜禽糞便雙重污染。

“現(xiàn)在農(nóng)村河道堵塞、水源被污染比較嚴重?！碑?shù)馗刹勘硎荆陙硪恍┬碌母鞣绞揭矊r(nóng)業(yè)環(huán)境產(chǎn)生了負面影響，由于耕作機械和耕作技術(shù)不配套，水稻秸稈難以就地還田，農(nóng)民便將秸稈付之一炬，有的甚至直接將秸稈推到河里，河塘成了“天然垃圾場”。

顯然，昔日傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的物質(zhì)循環(huán)、能量流動被高投入、高污染所替代，許多能源、肥源變成農(nóng)村污染源。

目前，江西大部分農(nóng)村環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施基本“空白”。近些年，農(nóng)村環(huán)保除各種示范試點和創(chuàng)建活動有少量投放外，對面上的工作幾乎沒有資金投入。村級組織對農(nóng)民的號召力非常有限，很多地方出現(xiàn)農(nóng)村公共環(huán)境無人管、管不了的現(xiàn)象?？h鄉(xiāng)兩級政府部門普遍感到農(nóng)村環(huán)境管理難度很大。

更為尷尬的是，當?shù)匦罗r(nóng)村建設(shè)中，一些農(nóng)民修建三層樓房時，衛(wèi)生間使用抽水馬桶，糞便沒有集中處理設(shè)施，大部分都是直接排入水體。

對此，當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)干部表示，農(nóng)村一些地方改廁，建造化糞池，村民衛(wèi)生條件改善了，但是農(nóng)村的河道污染卻加重了；有些地方新建鄉(xiāng)村公路，路經(jīng)大河則建橋，遇到小河則筑填，形成一批斷頭溝半截河，活水變死水，死水變污水。

不文明行為

習慣，還是習慣！

記者在粵東西北村落走訪調(diào)查的過程中發(fā)現(xiàn)，部分農(nóng)民長期養(yǎng)成的生活習慣和生活方式基本成為了“垃圾圍村”的主要原因。

吃完的果皮隨手一扔、喉嚨不舒服隨地一吐，幾乎成為了多數(shù)村民無意識的行為，有的村干部甚至認為“農(nóng)村就這樣”，結(jié)果見慣不怪。

一些掛著“文明村”的村委會，甚至就被垃圾堆包圍。其中，最突出的，一個村委會門前就擺著五大堆垃圾，無人問津。

“少數(shù)人治理、多數(shù)人污染的現(xiàn)象給解決鄉(xiāng)村臟亂差問題帶來較大困難?！庇惺∪舜蟠碚J為，一方面是部分農(nóng)民長期養(yǎng)成的生活習慣和生活方式與新農(nóng)村建設(shè)的要求反差較大，但另一方面，更重要的是基層干部的觀念也比較落后，在治理農(nóng)村垃圾問題的進程中缺乏參與熱情。

●南方日報記者 楊大正 謝苗楓

見習記者 閆昆侖

隨手扔沿途丟，垃圾池形同虛設(shè)

即使有了垃圾收集池，也要靠管理，引導村民把垃圾統(tǒng)一倒在集中池，否則垃圾池就失去了意義

昨日，記者調(diào)查粵東西北農(nóng)村垃圾污染時發(fā)現(xiàn)，粵東某懸掛著文明村牌匾的村莊，村道沿途分布著成片的垃圾帶，大量垃圾隨意丟棄在路旁、田邊、水渠等地，蚊蟲聞著腥臭味飛舞。不僅如此，還有塑料袋、鞭炮紙屑、飲料瓶等零碎垃圾被風刮到了村道中間，狼藉不堪。

在村委會樓房前面的村道旁，數(shù)堆垃圾幾乎將村委會圍住。記者看到門口有村民在燃燒垃圾堆，他告訴記者，“太臟了，實在看不下去，一把火燒掉，眼不見為凈?！?

村委會的大院里，懸掛著縣委縣政府頒發(fā)的“文明村”牌匾，但院子里面卻布滿了飲料盒、食品包裝袋、炮竹紙屑等垃圾，還有打碎的玻璃瓶四處灑落。

匆忙趕來的村支書解釋，“春節(jié)期間辦公樓大院暫時沒人打掃，村里的小孩喜歡到大院玩耍，喝完的飲料和吃完的零食包裝就順手丟在這里，平時大院還算比較干凈?！?

一位正在菜地里勞作的村民告訴記者，村民日常的生活垃圾都是隨手丟，沿路丟，根本無人管。近年來垃圾問題比較嚴重，于是請了一個梁姓的村民專門負責村里垃圾清理，但效果不佳，一般半年才略微清理一次。

據(jù)悉，該村有1700多人，共有8個自然村和9個村小組，村委配給每個自然村一個保潔員，但不支付工資，偶爾給個紅包象征性表示感謝。保潔員逢年過節(jié)就把村里的衛(wèi)生收集在村口村委集中燒掉，燒完的灰燼用作農(nóng)田和菜地的肥料。

記者在3公里外的一個村還發(fā)現(xiàn)，村衛(wèi)生所的大門口也垃圾成堆，吃剩的方便面紙盒、果皮、紙屑等垃圾遍地，十分邋遢。

一位村干部稱，很多在外打工的村民都回來過春節(jié)，燃放煙花炮竹和宴請大擺酒席產(chǎn)生了數(shù)倍于平常的垃圾，而且大家都忙于過年，沒顧得上清潔衛(wèi)生。另外，“村里沒有垃圾收集池導致了臟亂差?！?

然而習慣使然，即使有垃圾收集池的村落，村民亂丟亂扔垃圾的現(xiàn)狀依然存在。

比如在粵東一條村一棟新修的兩層小洋房前面，就堆放著數(shù)堆規(guī)模不小的垃圾。“垃圾收集池就在前面數(shù)百米，也不舍得多走兩步，偏要把垃圾倒在家門口?！币晃获v村干部嘆氣，“多好看的房子，多惡心的垃圾?！?

“即使有了垃圾收集池，也要靠管理，引導村民把垃圾統(tǒng)一倒在集中池?！北姸啻謇镒バl(wèi)生的干部感嘆，“有了垃圾池后也有村民亂倒，垃圾池就失去了意義?！?

村口河流成“理想”垃圾場

農(nóng)村人口平均受教育程度低，公共環(huán)境衛(wèi)生觀念淡薄，因此“各人自掃門前雪、公共場所無人過問”的現(xiàn)象十分普遍

記者沿路調(diào)查發(fā)現(xiàn)，多數(shù)村莊的村口和河流無一例外成了村民生活垃圾堆放的理想場所。

在粵東某村，記者采訪恰好碰上當?shù)匦麓杭压?jié)“做棚”日，家家戶戶開門迎客大擺酒席宴請父老鄉(xiāng)親。因為盛產(chǎn)礦產(chǎn)和年桔，富裕起來的村民建起了一棟棟小洋房別墅，有的還筑起圍墻修建了單獨的小院子。

記者發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民家里和庭院非常干凈，他們把家里的垃圾打掃干凈集中起來，用籮筐裝起來扔到路旁和河邊?！熬徒拥?，以前住的地方近河就扔河邊，現(xiàn)在新房離河遠了就扔到離家較近的村道旁邊?！?

從鎮(zhèn)里到村里的8公里村道，沿途可見垃圾堆。接受采訪的農(nóng)民均表示，農(nóng)村現(xiàn)在的垃圾污染越來越嚴重，但也想不到好的處理辦法。

距離該村最近的河流旁邊，已經(jīng)成了名副其實的“垃圾場”，河邊的樹上全纏滿了塑料袋。大部分村民的垃圾直接丟到河里，然后等河水沖走。最近河流的居民告訴記者，大家至少在河邊丟了五六年垃圾，每逢漲水，垃圾就沖到了附近的農(nóng)田和菜地。

村道路面看上去干凈整潔，但路旁每隔數(shù)十米就可見垃圾堆。該村負責人告訴記者，粵東村民家里愛干凈，但只管自己家里衛(wèi)生?！案骷易話唛T前雪，不管他人瓦上霜。家里干干凈凈，屋外一片狼藉。”

“大約6年前這里就這樣了，誰也不知道路面的垃圾從哪里來的”，在通往漁港的路上，一些做蔬菜加工的店老板告訴記者，當?shù)貨]有專人上門收運垃圾，也沒有安排集中倒垃圾的地方，每家加工場的爛葉、殘渣都是自己用車拉到附近的田頭作肥料的，“灑落地上的從來沒有人管”。

記者在五六公里的路上也見到，不少村民在自己家門口焚燒垃圾，而磚石土塊等建筑垃圾則堆放在房屋以外的空地上。

“農(nóng)村人口平均受教育程度低，公共環(huán)境衛(wèi)生觀念淡薄”，廣東省社會主義學院副院長林偉健教授說，因此，從全國范圍看，“各人自掃門前雪、公共場所無人過問”的現(xiàn)象十分普遍，也是農(nóng)村公共衛(wèi)生難以保潔的一個“頑疾”結(jié)癥。

“農(nóng)村就這樣”見慣不怪

“農(nóng)村就這樣”不僅存在于村民心里，而且在部分基層干部的腦海中也根深蒂固，因此即使見到路邊成堆的垃圾也見慣不怪

村委會都被垃圾“包圍”了，為什么還能評上“文明村”？

記者一路走訪發(fā)現(xiàn)，“農(nóng)村就這樣”不僅存在于村民心里，而且在部分基層干部的腦海中也根深蒂固，因此即使見到路邊成堆的垃圾也見慣不怪，等湊夠一堆就“一把火燒了”；或者扔到河道里，“水一沖就沒了”。

“我們看見隨地亂丟、亂吐的都曾經(jīng)直接說過，站在村口派傳單、逐家逐戶去宣傳等方法，都試過，但觀念是一個很深的障礙?！被浳饕晃淮髮W生村官給記者“吐苦水”：“有的村民當面會跟我們笑笑，說下次不會了，但下次還是照樣，吃完的果皮隨手一扔，喉嚨不舒服隨地一吐，都成為了他們無意識的行為。有的村干部會直接跟我們說‘不比你們城里的，這里是農(nóng)村就這樣的，你們習慣下’，很無奈。”

在粵北國道旁的一個小村落里，記者在村口、路邊、墻角、屋后都能看到大小不一的垃圾堆星羅棋布，上面有白色的衛(wèi)生紙、潰爛的水果、酸臭的剩飯、破碎的瓶罐、廢舊的電池。成群的大頭蒼蠅發(fā)出嗡嗡的聲音，在糞便和垃圾中轉(zhuǎn)戰(zhàn)；屋后幾近干涸的小溝中，黑水緩慢地流動著，散發(fā)出刺鼻的臭味。

“村口、路邊、屋后的垃圾聚集到一定程度的時候，村民們會自覺去焚燒”，該村村委會干部“解釋”說，“等到下大雨或者發(fā)大水的時候，小溝里的垃圾也會被沖走的?！?

“臺風來的時候，天空都飛著各種顏色的垃圾袋。但我們的村仍然掛著文明村的牌，很多人都不覺得有問題?！睆幕洊|的農(nóng)村里考上中山大學的一位學生透露，只要上面一有人來檢查，鎮(zhèn)上村里的干部就會馬上搞“突擊”?！敖Y(jié)果，一些用新土臨時覆蓋的垃圾堆，還沒有過幾天就會垃圾重現(xiàn)，大家都在那里倒垃圾倒習慣了；有時，如果是蓋房子沒有辦法運走的材料，就會連夜拿布去遮起來?！?

據(jù)省人大環(huán)資委提供的數(shù)據(jù)，全省每日的垃圾產(chǎn)生量為59945噸，其中有3010噸垃圾未集中處理，占垃圾產(chǎn)生量的5%，其中有相當部分來自農(nóng)村。它們是怎樣被處理的，誰都說不清。

“有的鎮(zhèn)、村干部積極性不高，對一些落后的生產(chǎn)生活習慣的弊端認識不足，改變?nèi)狈Ψe極性。”省愛衛(wèi)辦有關(guān)負責人舉例說，比如有的村干部認為垃圾放在那里，痰吐在地上“自然蒸發(fā)”沒有問題，“到處都這樣”，但其實危害極大，對蟲蠅的滋生、細菌的傳播都有很大的影響，會給農(nóng)村生產(chǎn)生活帶來危害。

“少數(shù)人治理、多數(shù)人污染的現(xiàn)象給解決鄉(xiāng)村臟亂差問題帶來較大困難。”省人大代表朱列玉也指出，一方面是部分農(nóng)民長期養(yǎng)成的生活習慣和生活方式與新農(nóng)村建設(shè)的要求反差較大，但另一方面，更重要的是基層干部的觀念也要扭轉(zhuǎn)過來，從自身出發(fā)，保護農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的意識必須與經(jīng)濟社會發(fā)展步伐緊密結(jié)合起來，這樣才能有較高的支持和參與熱情，繼而帶頭珍惜和愛護生活環(huán)境。

農(nóng)村垃圾處理并不難，關(guān)鍵在投入

春節(jié)期間，南方日報記者驅(qū)車深入粵東西北地區(qū)，隨機采訪了韶關(guān)、清遠、湛江、茂名、潮州、揭陽、河源、汕尾等幾個地級市的20多個村落，發(fā)現(xiàn)“垃圾圍村”情況觸目驚心。而就在日前，人民日報記者在湖南省常德市的鄉(xiāng)村走訪時也發(fā)現(xiàn)，美麗的鄉(xiāng)村，同樣遭遇垃圾圍村、污水橫流的尷尬困境。從早年的“垃圾圍村”，到如今一些地方幾乎“垃圾埋村”，中國鄉(xiāng)村千百年來似乎“不成問題”的生活垃圾污染問題，近些年成為一個迫切的社會熱點和難點。

世界上有一樣東西會只增不減，那就是令人窒息的垃圾。去年，當愈演愈烈的“垃圾危機”再次讓意大利蒙羞時，法國也因為環(huán)衛(wèi)工人參加罷工而出現(xiàn)了“垃圾圍城”的尷尬。更可怕的是，垃圾已經(jīng)從一座座的水泥森林向人們心目中那片純凈的桃花源蔓延。人們都說，農(nóng)村空氣質(zhì)量好，種出來的食物無公害，但是，當你看到這些污水橫流的土地，臭氣熏天的河流，蒼蠅飛舞的魚塘，你還能對那里生產(chǎn)出來的食物抱多大的信心？除了農(nóng)村自己制造出來的生活垃圾外，城鎮(zhèn)垃圾向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加劇了環(huán)境惡化；養(yǎng)殖業(yè)污水不經(jīng)處理直接排放，污染飲用水源；工業(yè)“三廢”危害農(nóng)田，同樣帶來安全隱患……如果人們認為“垃圾圍村”只是農(nóng)村人的事，那顯然錯了，農(nóng)村環(huán)境污染同樣在影響著城里人的“菜籃子”、“米袋子”和“水缸子”的安全。

“垃圾圍城”問題尚未解決，“垃圾圍村”又迫不及待地出現(xiàn)。城市垃圾是因為地方逼仄實在不能忽視而不得不擺在人前，而廣袤的農(nóng)村地區(qū)卻因為幅員遼闊，想看不見就權(quán)當沒看見。長期以來，環(huán)衛(wèi)工作都是重城市輕鄉(xiāng)村，不要說村一級，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，環(huán)衛(wèi)設(shè)施建設(shè)的投入也是嚴重不足，導致不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的垃圾清運設(shè)施不足，垃圾處理沒有場所和設(shè)施。因此，只好亂堆亂放，甚至于想出利用“河水沖走垃圾”、“空氣蒸發(fā)污水”的“處理”辦法來。在農(nóng)村生活垃圾收運設(shè)施缺乏的同時，收運處理體系還基本上未建立起來，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理與監(jiān)測體系處于空白。繼續(xù)照這樣發(fā)展下去，“垃圾埋村”恐怕也是指日可待的事情了。

村收鎮(zhèn)運縣處理，這是我國在農(nóng)村垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施不足的情況下探尋的一條村鎮(zhèn)垃圾處理模式。然而在一些地方，等國家投入、靠政府處理、要群眾補貼成了村鎮(zhèn)垃圾遲遲得不到解決的原因。處理農(nóng)村垃圾的方法總是多樣的，農(nóng)村垃圾比城市垃圾容易解決的原因在于，農(nóng)村垃圾可以變廢為寶，循環(huán)利用。農(nóng)村既是垃圾的產(chǎn)生之地，又是部分垃圾的利用之地，具備垃圾循環(huán)利用的有利條件。關(guān)鍵問題在于有沒有這樣的投入。改變對農(nóng)村資源的長期汲取，轉(zhuǎn)而反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)，在資金、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等方面向農(nóng)村傾斜，恐怕是解決“垃圾圍村”的根本方法?！叭绻裉煳覀儧]有合理地對待垃圾處理，明天，我們就將成為站在垃圾上的民族?！边@絕不是危言聳聽之詞！

廣東貧困村的環(huán)保突圍之路

春節(jié)前后，中國的城市和農(nóng)村經(jīng)歷著全球最大規(guī)模的短期人口遷移，隨著歸家、返工的人潮流動，曾經(jīng)美麗的農(nóng)村卻一年更甚一年地遭遇著“垃圾洗劫”。

春節(jié)期間，南方日報記者兵分三路驅(qū)車2000多公里，深入廣東北部山區(qū)、東部平原、西部海島，隨機探訪20多個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)，節(jié)后農(nóng)村呈現(xiàn)“臟凈”兩重天：有的隱于山清水秀中，卻風起垃圾飛，雨至污水流；有的雖然窮得叮當響，卻齊心協(xié)力搗鼓出鳥語花香，井然有序。

風起垃圾飛 雨至污水流

污染之困

“以前可以游水，5年前還可以洗衫、洗菜，現(xiàn)在成了倒廢水的臟河?！贝竽瓿趿?，潮安縣東鳳鎮(zhèn)居民王伯站在韓江邊上說，“春節(jié)過后就更臟，爆竹屑、方便面碗、塑料袋等全都漂著，一年不如一年?！?

不管是粵東內(nèi)河、粵西海島，還是粵北山區(qū)，大部分村民不約而同地告訴記者，不用做任何空氣水樣檢測，不需看任何數(shù)據(jù)，只要到村口的路邊轉(zhuǎn)一轉(zhuǎn)，到河邊看一看，就會知道農(nóng)村的環(huán)境有多惡劣。

高州大井鎮(zhèn)??垃圾收集池難建棄用

春節(jié)過后的高州市大井鎮(zhèn)大坡山村，死雞、死豬、塑料袋、啤酒瓶被扔得橫七豎八，在約兩米的小溪中散發(fā)著陣陣惡心的腐臭味。小溪里隨處可見成堆垃圾，種類五花八門：有燃放過后的煙花炮竹，有農(nóng)藥瓶，還有一次性餐具等塑料制品和注射過后的醫(yī)用吊水瓶。

據(jù)了解，粵西內(nèi)陸的農(nóng)村里，排水溝和稍寬一點的小溪都很容易滋生成生活垃圾的溫床，污水橫流，臭氣彌漫。由于大多沒有垃圾集中池，一些村里都有了口頭禪：垃圾靠風刮，污水靠蒸發(fā)。

看到農(nóng)村遍地垃圾，身為大井鎮(zhèn)黨委書記的李拔飛心里非常沉重。據(jù)大井鎮(zhèn)城鄉(xiāng)清潔管理辦公室負責人介紹，大坡山村其實建有垃圾收集池，村民可以把垃圾收集好統(tǒng)一丟進垃圾收集池。

但記者找到大坡山村委會附近的垃圾集中池后發(fā)現(xiàn)，只有少許生活垃圾堆放在這個長3米、寬2.5米、高1.5的的垃圾集中池。

據(jù)大井鎮(zhèn)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大坡山村總共有5300多人，目前為止僅修建了一個容積為12方的垃圾收集池。也就是說，如果每位村民都往垃圾收集池里丟進去2個礦泉水瓶，就能堆滿收集池。

談及垃圾集中池，上述負責人大倒苦水。本來大坡山村最初的規(guī)劃是修建5個垃圾收集池，但村民反對在家門口建垃圾集中池。結(jié)果第一批5個收集池剛剛動工，就被村民在夜里用錘子砸掉了4個，鎮(zhèn)里最終只在大坡山村委會旁邊修建了唯一的垃圾收集池?！靶拊诖迕窦械?，反對聲音太大，如建太遠，誰也不會跑那么遠去倒垃圾，等于沒修一個樣?！?

類似的阻力也存在于整個鎮(zhèn)。各個村都不愿意把垃圾收集池建在自己邊上，結(jié)果全鎮(zhèn)規(guī)劃修建的50個垃圾收集池最終只修成了22個。



乳源東坪鎮(zhèn)??路邊傾倒垃圾已成風

記者從清遠上陽山，繞著嶺南第一峰，驅(qū)車前往韶關(guān)乳源。記者沿途走訪了路邊的10多個自然村，發(fā)現(xiàn)山區(qū)農(nóng)村大量的生活垃圾都被隨意傾倒在路邊、河流、村內(nèi)溝渠等地方。

在東坪鎮(zhèn)方武村，有7個自然村，合200戶人家共計799人，算是山坳子里的大村莊。春節(jié)期間，村里正規(guī)劃著蓋新房，新修的水泥房整齊地在村道旁樹著一排又一排。村委會對開立著一個嶄新的《方武村村規(guī)民約》，當中第六條寫明“村民禁止擅自在村內(nèi)主要道路兩側(cè)、公共部位亂扔垃圾”，然而不足100米開外的村口卻堆出一個占地超過1平方米的垃圾堆，塑料袋、化肥袋、碗裝方便面盒、用過的草紙等隨意丟棄在國道G323邊上。

“村里原本有兩個固定的垃圾池”，一位70多歲的謝姓村民告訴記者，但因為要建一些扶貧項目，包括蓋新房子等，就把垃圾池給破壞了?！艾F(xiàn)在各家的垃圾都是堆到村外的路邊，一些零碎的就直接扔到屋后的山溝里”。

順著村民給指的山溝，記者看到那是一條從山上引下貫穿該村的山渠，但已經(jīng)被垃圾、糞便等污物堆出類似淤泥的河床，臭味沖天?！跋奶旄?，主要是靠山上發(fā)電站沖水下來，就能把這些垃圾沖走了?！本墼谝黄鹂净鸬拇迕癞惪谕暤卣f，大約一個禮拜沖水一次，但原本該來收垃圾的拖拉機也很久都沒有看到了。

記者在洛陽鎮(zhèn)坪溪村也看到，除了爆竹燒過的紅屑有的還散落在地面外，每家每戶門前仍算干凈，但在沒有人住的路邊卻同樣堆著小土坡似的垃圾堆?！吧嚼锏幕径歼@樣，鎮(zhèn)上會有拖拉機來收垃圾的，但不定時?！币晃淮迕癫灰詾槿坏卣f，山路不好走，拖拉機也不常來，春節(jié)都沒有看到一臺?！肮物L的時候，一些塑料袋會飛起來?！?

陸豐南塘鎮(zhèn)??隨意焚燒垃圾埋隱患

在前往陸豐甲子鎮(zhèn)的路上，記者看到沿途堆積著大量的生活垃圾，最長的一片垃圾堆長達兩三百米，有的一小堆一小堆地焚燒著，冒著煙，現(xiàn)場沒有發(fā)現(xiàn)任何防護措施。記者稍微靠近，就能聞到一股惡臭，令人不堪忍受。

一位村民告訴記者，不知道是誰第一個把垃圾丟在這里的，然后就堆得越來越多，過完年就成了這個樣子。問及是否有垃圾車來回收處理時，該村民說，很少見到，如果長時間沒人來收，村民就自行把這些垃圾燒掉。

在陸豐南塘鎮(zhèn)，農(nóng)戶陳伯告訴記者，回家過年的人多了，堆積的垃圾比較多，焚燒的頻率也比平時快了，結(jié)果到處都是爆竹屑、煙灰，黑色的灰水順著地勢往下流?！安粌H臟，而且有火燭隱患”，陳伯說，“今年過年雨水多，比較潮濕，平時干燥的時候，幾個垃圾堆一起燒，稍不注意，有的火種沒有滅就危險了。”

記者看到，距離陳伯家對面不遠的十幾米處，就是一大堆垃圾，蒼蠅亂飛，氣味熏天?！斑@些垃圾沒有人來收，一般都是攢得太多，就自己燒掉。”陳伯說，“有時我們就盼著下大雨，能夠把垃圾都沖走?！?

東鳳鎮(zhèn)位于韓江中下游西側(cè)，與潮安縣城接壤。在鎮(zhèn)上的梅東路，有一條韓江支分出來的水利干渠，是東鳳鎮(zhèn)和庵埠鎮(zhèn)兩個鎮(zhèn)的灌溉水渠。

記者沿著這條水利渠步行了約2公里，看到渠道里面沉淀著各種生活垃圾。渾濁得發(fā)黑的河水載著漂浮的塑料袋，緩緩地向下游流去。期間，一只碩大的老鼠從渠中間的“孤島”游到了岸上，這里儼然成為蛇蟲鼠蟻的“天堂”。放眼望去，水利渠的兩岸堆滿了垃圾。

在潮安縣金石鎮(zhèn)翁厝村里，一派干凈整潔，村里也洋溢著濃濃年味。但村口百余米開外，卻是另一番景象：一個四五百平方米的池塘，里面長滿了青苔和浮萍，甚至分不清哪里是草地，哪里是池水。在沿著田壟的一邊，堆滿了各種生活垃圾。幾千只蒼蠅在這里飛舞，雖然有路，但是記者無法再向前行。

化解污染源 給力貧困村

突圍之路

在受訪的村民中，多數(shù)人認為農(nóng)村污染是因為農(nóng)村貧窮所致：沒有錢建垃圾處理站，沒有錢請人打掃村道，沒有錢讓進山收垃圾的拖拉機跑勤一點，沒有錢去整治已經(jīng)污穢的母親河……

但在記者隨機走訪的村落中卻發(fā)現(xiàn)，有一些村莊即使是典型貧困村，卻仍然環(huán)境潔凈，井然有序，讓人看到了農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境整治的突圍之路。



湛江市民安鎮(zhèn)??集資建舍統(tǒng)一飼養(yǎng)畜禽

民安鎮(zhèn)新安村委會北邊村位于東海島西部，全村總?cè)丝?62人，耕種面積263.50畝，人均只三分地，是海島邊上的省級貧困村。

北邊村民小組長陳如敏無奈地對記者說，“以前，大家嫌我們這里窮，環(huán)境差，出去就不回來了；年輕人出外工作，找了女朋友，不敢?guī)Щ丶遥驗橐换貋?，就吹了?！?

2005年，北邊村被列入湛江市開發(fā)區(qū)首批茅草房改造試點村莊，“每家每戶都進行改造，都是鄰居們互相幫忙，不用出工錢，吃頓好的就行?！标惾缑粽f，不到2個月，全村茅草房改造完畢；2006年，還投資完成了全村的排污系統(tǒng)工程，污水隨意排放的歷史一去不復返。

據(jù)了解，截至目前，北邊村共計拆除無人居住的茅草房、香火房、危房23座，改造了雜亂無序的牛棚和閑雜屋，建成4個垃圾池統(tǒng)一處理生活垃圾。

如何在生產(chǎn)中保持環(huán)境整潔，特別是避免多數(shù)農(nóng)村道路上牛糞、家禽糞便的“地雷”？據(jù)陳如敏介紹，北邊村早前就投資了5萬元統(tǒng)一規(guī)劃集中建起牛棚36間，雞鴨等家禽也統(tǒng)一飼養(yǎng)，避免了在村里隨意放養(yǎng)帶來的衛(wèi)生問題；還成立了北邊蔬菜經(jīng)濟合作社，以“合作社+農(nóng)戶”的方式經(jīng)營管理，計劃建成195畝無公害蔬菜基地也已初具規(guī)模。為了項目的啟動，村民自籌資金35萬元，其中村民自發(fā)捐款13萬元。

揭東縣玉湖鎮(zhèn)??厭氧池凈化生活污水

一走進揭東縣玉湖鎮(zhèn)姑山村，記者看到六米多寬的村道兩旁種滿了樹木。整個村里路面基本全部硬底化，村委會門前的文化廣場上，有村民正在打乒乓球。記者隨機采訪了一位吳姓村民，他說，“我在深圳打工，過年回來發(fā)現(xiàn)村里的變化還是挺大的，村里干凈了不少，和大城市比起來也不遜色?！?

老吳告訴記者，鎮(zhèn)政府給姑山村修建了幾個“厭氧大池”來凈化生活污水?！耙驗楣艿蓝间佋O(shè)在地下，在修建的初期我們都還不清楚這個池子有什么用。后來才發(fā)現(xiàn)，厭氧池修好了之后，蚊蟲少了很多，村里也沒有了臭味。看到成效后，大家都很支持這個污水處理工程，有錢出錢，有力出力?！?

據(jù)了解，玉湖鎮(zhèn)的厭氧生活污水處理工程是參照江浙地區(qū)經(jīng)驗，采用厭氧發(fā)酵和兼氧過濾相結(jié)合的方法。農(nóng)村生活污水經(jīng)過三級化糞處理后，通過排入小片區(qū)化糞池或者厭氧大池。在經(jīng)過厭氧大池沼氣凈化處理后，污水基本能達到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》一級A標準的要求，實現(xiàn)污水無害化處理。

玉湖鎮(zhèn)黨委副書記林陳明告訴記者，修建厭氧池“平均每家每戶成本不足2000元，而維護的成本更低，一年只需要幾百塊錢。去年，經(jīng)過當?shù)丨h(huán)保部門的檢測，姑山村的地下水已經(jīng)達到可飲用的標準?！蹦壳斑@種無動力厭氧池已經(jīng)在全鎮(zhèn)19個村進行了普及推廣，下一階段將準備在揭陽全市進行推廣。

陽山縣坑塘村??駐村干部建新垃圾池

干凈的村內(nèi)硬化巷道、供村民休閑的小綠地、修葺一新的福利院、完善的排污系統(tǒng)……記者走進陽山縣坑塘村時眼前一亮。

坑塘村位于神筆山腹地，是清遠市的邊遠山區(qū)村，屬省級貧困村，年人均收入只得5040元。該村現(xiàn)有465戶，2500元以下的貧困戶140戶、480人。

“原本也存在村民隨意丟棄垃圾導致臟亂差的狀況”，該村支部書記陳九玲說，自對口坑塘村以來，省委辦公廳先后建起了粵北山區(qū)第一所村級福利院，從6.8公里開外的大山引水解決1100多人的飲水安全問題，改造自然村道9.5公里?！暗缹?.5米，有專門的人打掃。村容和貧困戶的落后面貌有了翻天覆地的變化。”

“農(nóng)村的垃圾處理問題一直是扶貧項目的考慮?！瘪v村干部鄭培基說，但初時并不成功。

據(jù)介紹，扶貧工作組原本在坑塘村建了三個垃圾池試點，由于村民不愿意安在家前屋后，所以選在路旁的垃圾池距離村民生活較遠而并未發(fā)揮很大的作用，也對村莊周圍的環(huán)境造成影響。同時，縣、鎮(zhèn)垃圾回收機制缺失，存在斷層，所以效果不理想。

“我們后來考察了許多地方，咨詢了專家意見，工作組特地設(shè)計了符合實際的山區(qū)村垃圾池。”鄭培基向記者介紹創(chuàng)意，新垃圾池必須具備倒垃圾、回收及就地焚燒等三個功能，“山區(qū)的農(nóng)村垃圾主要是餐廚垃圾，因此我們的垃圾池有蓋的，當中一邊放可回收物，另一邊是有斜坡梯度的容器，斜坡下端連接了有防護措施的焚燒爐?！?

據(jù)悉，該村目前先在巖一、巖二自然村計劃試點設(shè)置六個新型垃圾池，每個造價2000多元，日常人工維護費用每月400多元。村民馮發(fā)娣說，“家門口就可以倒垃圾，又干凈，大家都樂意”。

“在山區(qū)村采取統(tǒng)一填埋垃圾的做法成本會比較高”，鄭培基說，試點完成后，將在全村鋪開20個新型垃圾池。

如何合理有效處置垃圾?這個在城市解決起來都困難的問題，在農(nóng)村似乎更難解決。但是撫順縣卻把它做得有模有樣。

這里許多村都配置了分類垃圾桶，對垃圾進行分類存放，并有專門的垃圾中轉(zhuǎn)站和填埋場，形成一個較完整的垃圾收集運輸體系，當?shù)丨h(huán)境因此而得到極大改善。

撫順縣農(nóng)村生活垃圾處理頗見成效的原因，除了借國家農(nóng)村環(huán)保專項治理的東風，主要在于該縣針對農(nóng)村生活垃圾難以管理的主要原因多管齊下，因地制宜制定措施。

撫順縣的實踐充分說明，農(nóng)村生活垃圾也可以處理好。

一走進撫順縣上馬鄉(xiāng)，只見清清的河水靜靜地流淌，剛剛修整一新的河堤路上幾個小涼亭點綴其中，所有的村莊都籠罩在寧靜、整潔的氛圍中。

就在幾年前，記者也到過這里，當時的印象是：家家戶戶、村道路旁垃圾隨意堆放，隨著氣溫回升，蚊蠅滋生，氣味熏人。

前后的巨大反差，讓記者決心一探究竟。

農(nóng)家垃圾開始分類回收

沿大伙房水庫一側(cè)的公路北行，在一處山坳里有個村莊，就是撫順縣的上馬鄉(xiāng)通什村。

這個有200多戶人家的小村整潔利落，甚至每家每戶的圍墻都經(jīng)過了粉刷，門前并排擺放著兩只垃圾桶，村路上每隔不遠還設(shè)了固定垃圾箱。

村里每天都會一位穿著藍咔嘰工裝的老人推著一輛小推車走來走去。他就是通什村的環(huán)衛(wèi)工，叫王慶林。他對記者說：“縣里新成立了環(huán)衛(wèi)公司，我還在試用期，但是已經(jīng)給開工資了?！彼€說：“像咱這樣的小村子，過去哪聽說過有環(huán)衛(wèi)工的事? ”在一戶村民家門口，老人指導村民，哪些垃圾能回收，哪些不能，要分類投放：“菜葉、果皮等應(yīng)該放到堆肥垃圾桶。廢紙、塑料、金屬物屬于可回收的垃圾。 ”

去年12月15日，撫順縣環(huán)保局工作人員給通什村農(nóng)民發(fā)放了垃圾回收桶，400多個垃圾回收桶分成堆肥垃圾和可回收垃圾兩種，每戶兩個。

以前，通什村村民大多直接把菜葉、果皮之類的東西與其他雜物一起扔掉。通過分類處理，菜葉和果皮等成為堆肥垃圾，垃圾經(jīng)過堆肥變成了最好的生態(tài)肥料?！俺粑秲簺]有了，環(huán)境變好了，我們住在村里感覺好多了! ”通什村一位村民高興地告訴記者，自打垃圾桶進了村，每天早上，王慶林就會一車一車地將垃圾運走。 “從那以后，大家都不好意思再亂扔垃圾了，整個村子都變得干凈起來”。

垃圾處理成效好緣于保障充分

由于受人們的環(huán)境意識、管理難度等諸多主客觀因素限制，垃圾分類處理落實起來有很大難度。城市如此，農(nóng)村更不具備條件了?？墒牵瑩犴樋h卻偏偏要把它變成現(xiàn)實。這樣做的底氣何來?原來，位于大伙房水庫水源地周邊的撫順縣自從2009年開始大規(guī)模實施村容村貌環(huán)境整治后，借著國家農(nóng)村環(huán)保專項治理的東風，掀起大建污水處理廠、垃圾衛(wèi)生填埋廠、沼氣池、儲糞池、衛(wèi)生廁所、垃圾回收箱等熱潮，使一大批試點村環(huán)境在短短一年間發(fā)生了翻天覆地的變化，特別是有14個村建起了垃圾填埋廠，村里街路都安置了統(tǒng)一制作的垃圾回收箱，一些畜禽養(yǎng)殖戶多的村還建起了畜禽糞便回收站。

在各項環(huán)境保護工程建成投入使用后，撫順縣決定實施垃圾分類回收。

在實施過程中，撫順有關(guān)部門采取普通農(nóng)民能接受的管理辦法，即每個農(nóng)戶配置兩個生活垃圾收集桶，一個收集可堆肥處置的生活垃圾，一個收集可回收或有毒有害的生活垃圾。村里再配備一名垃圾分類回收員，每天定時收集家家戶戶已分類好的生活垃圾，然后統(tǒng)一運至垃圾填埋場(中轉(zhuǎn)站)進行處置。為此，他們選擇了環(huán)境整治搞得較好的通什村作為首個試點，并從沈陽市場專門挑選了一種用廢舊輪胎制作成的環(huán)保手提桶，刷上堆肥垃圾和可回收垃圾兩種標記，供每家每戶分別投放垃圾。縣環(huán)保局派人為鄉(xiāng)親們講解如何進行生活垃圾分類處置，村委會主任還領(lǐng)著環(huán)保協(xié)管員逐家逐戶宣傳講解。

村民很快就明白了，他們的生活垃圾處理起來這么有說道：如果能夠在處理生活垃圾之前就把這些廢物分別投放，把可能利用的垃圾送入收購站，把能漚肥的垃圾進行處理，把有毒有害而又不能回收的垃圾進行統(tǒng)一存放，集中處理，就會大大降低生活垃圾對環(huán)境的污染，同時還可以減少垃圾處理量，減少使用垃圾處理設(shè)備，降低處理成本，減少土地資源的消耗。

建成垃圾收集運輸體系

離大伙房水庫也就1公里遠的地方，有一個垃圾中轉(zhuǎn)站。只見大小兩個水泥池前后排放，中轉(zhuǎn)站工作人員孫桂琴老人告訴記者，小水泥池裝不可降解的垃圾，將送到垃圾填埋場;大水泥池裝的是堆肥垃圾，村民可以取回家自用。她說，不光通什村，周邊三四個村都往這運垃圾，每天有六七車。雖說是垃圾中轉(zhuǎn)站，但在這里，記者并沒有看到堆滿池子的垃圾。孫大娘對記者說，經(jīng)過分類后，真正的垃圾變少了，有用的大伙搶著運走，剩下沒用的運往填埋場就是了。

從2009年開始，撫順縣在大伙房水庫涵養(yǎng)區(qū)周邊的25個村建立了14處垃圾中轉(zhuǎn)站，設(shè)立了51名垃圾分類處理員，使各村運來的垃圾得到有效的分類處理。今年撫順縣還將新建14座垃圾中轉(zhuǎn)站，把垃圾處理面積擴展到65個村，讓更多農(nóng)民從中受益。

垃圾處理是一個系統(tǒng)工程，如果一個環(huán)節(jié)搞不好，其他環(huán)節(jié)的努力都可能白費。垃圾收集與填埋處理就是這種共生互補的關(guān)系。

在撫順縣后安鎮(zhèn)，鎮(zhèn)文化衛(wèi)生辦公室負責人告訴記者，以前鎮(zhèn)里將收集的垃圾用車運到河邊一個大坑里，日積月累，垃圾堆得多了，由于沒有相應(yīng)的技術(shù)支持，垃圾或被風刮走，或發(fā)酵后產(chǎn)生的滲濾液直接流入了河里，造成二次污染。現(xiàn)在投入使用的垃圾填埋場是由環(huán)保專業(yè)人員指導建造的，日收集垃圾11噸。垃圾場底部鋪設(shè)了防水層，中間用石頭砌了幾個排氣孔，垃圾填滿后產(chǎn)生的沼氣都通過它們排放。垃圾場旁邊還有個小的滲濾液坑，將垃圾填埋過程中產(chǎn)生的廢液進行過濾沉淀。這樣的垃圾場在達到使用年限，用土回填后又是一塊良田，從收集到填埋的過程真正做到環(huán)保無污染。

一年試行下來，效果顯著。撫順縣環(huán)保局負責人告訴記者，該縣準備利用兩年時間在全縣現(xiàn)有的近百個村莊全面實行垃圾分類處理。

農(nóng)村垃圾處理撫順縣啟示多多

毋庸諱言，當前農(nóng)村環(huán)境污染日趨嚴峻。如何管理農(nóng)村生活垃圾，各級政府和有關(guān)部門都進行了積極探索，取得了一些成績，但總體說來，效果還不是很理想。

國內(nèi)環(huán)保專家把農(nóng)村生活垃圾難以管理的原因歸結(jié)為四點：農(nóng)民長期養(yǎng)成的生活垃圾隨意傾倒的習慣難以扭轉(zhuǎn);農(nóng)村生活垃圾管理機制尚未理順;硬件設(shè)施建設(shè)和管理技術(shù)還存在諸多問題;環(huán)保宣傳教育力度不到位。

撫順縣在農(nóng)村垃圾處理

方面所進行的成功嘗試，至少給我們以下啟示：

政府主導，各方協(xié)作。農(nóng)村生活垃圾管理應(yīng)當由縣級及其以上人民政府主導。政府要將這項工作納入經(jīng)濟社會發(fā)展全局進行部署。

擴大宣傳，引導群眾。讓群眾真正了解生活垃圾分類處理的意義和基本常識。

建好設(shè)施，保證運營。設(shè)施是生活垃圾處置的重要載體。每戶或幾戶配套建1個垃圾收集池，每村建1個垃圾收集站，每鄉(xiāng)鎮(zhèn)建1個垃圾中轉(zhuǎn)站，這些基本要求必須落實到位。按國家有關(guān)規(guī)定，市縣可以統(tǒng)籌建設(shè)垃圾填埋場，實行垃圾管理城鄉(xiāng)一體化。

建立保潔員和監(jiān)督員隊伍。選聘那些熱愛環(huán)保工作、有責任心、有一定威望的村民擔任保潔員或監(jiān)督員，制定嚴格的工作制度，根據(jù)實際情況，明確垃圾池和垃圾站的清運間隔時間，做到及時清運垃圾。

政策支持，多方聯(lián)動。農(nóng)村生活垃圾管理牽涉到多個方面，是一項系統(tǒng)工程，除了管理、組織工作外，更需投入大量資金。

從撫順縣的經(jīng)驗來看，一系列好政策的制定對推動農(nóng)村環(huán)保發(fā)揮了重大作用。當?shù)丨h(huán)保部門工作人員告訴記者，到2012年，撫順縣將累計得到中央和省專項資金超過5個億。
梅縣：農(nóng)村垃圾有去處 山更綠水更清天更藍

“垃圾有 ‘出路’，環(huán)境變好了，既幸福自己、又快樂別人，讓大家的生活更加美好！”整治城鄉(xiāng)環(huán)境，農(nóng)村垃圾處理和衛(wèi)生保潔首當其沖。面對這個“老大難”問題，梅縣縣委、縣政府獨辟蹊徑，積極探索實踐出一條行之有效的農(nóng)村垃圾處理工作新模式，讓農(nóng)村的“山更綠、水更清、天更藍、景更美”。日前，記者走進梅縣的村落，探訪這一獨特的垃圾處理模式，感受遠離垃圾困擾的青山綠水，感受農(nóng)村生活的日漸美好。

級級漸推進：

戶收集、村轉(zhuǎn)運、鎮(zhèn)處理

在雁洋鎮(zhèn)長教村，記者看到，無論是房前屋后，還是路旁溪岸，都難覓生活垃圾的影子。清澈的小溪穿村而過，讓秀美的村落更顯靈氣十足。該村支部書記鐘銀生告訴記者，這條小溪原本雜草叢生、堆滿了各種生活垃圾，天氣熱的時候還時常飄出難聞的氣味。

自從去年全縣推行農(nóng)村垃圾整治工作以來，該村在各級政府和廣東寶麗華集團、雁南飛茶田景區(qū)的大力支持下，先后投入近10萬元，前后3次對這條小溪進行清理整治，讓這個“天然垃圾池”變身村里的亮麗風景線。不僅如此，該村還在村里的各個角落安放了60多個垃圾桶，聘請了10名保潔員，每天負責收集農(nóng)戶垃圾并轉(zhuǎn)運到鎮(zhèn)里統(tǒng)一處理，同時還要清掃10余公里長的主村道，確保村里不留任何衛(wèi)生死角。

“目前，全鎮(zhèn)累計投入農(nóng)村垃圾處理費用近130萬元，在29個村（居）全部建起了中心垃圾池，并配備了保潔隊伍，鎮(zhèn)里建起了垃圾中轉(zhuǎn)站，做到了垃圾日產(chǎn)日清，全部運到市垃圾填埋場進行無害化處理。”雁洋鎮(zhèn)黨委委員、紀委書記林光曾告訴記者，該鎮(zhèn)每天都派出6名工作人員到各片區(qū)進行巡查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

“農(nóng)村垃圾處理要走一條什么樣的路子才能實現(xiàn)長效呢？我們在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，提出了以‘戶收集、村轉(zhuǎn)運、鎮(zhèn)處理’為主的農(nóng)村生活垃圾處理模式?！泵房h相關(guān)負責人告訴記者，“戶收集”就是由農(nóng)戶每天自行將各自的生活垃圾收集裝袋歸置到固定地點；“村轉(zhuǎn)運”就是村（居）衛(wèi)生保潔員按規(guī)劃路線，定時、定點上門將轄區(qū)內(nèi)農(nóng)戶的生活垃圾收集轉(zhuǎn)運到本村垃圾收集點；“鎮(zhèn)處理”就是各村（居）將各垃圾收集點的垃圾按時統(tǒng)一清運到鎮(zhèn)垃圾填埋場或市垃圾填埋場集中處理。

“在實際操作中，各鎮(zhèn)（街）因地制宜、因村（居）制宜，形成了形式多樣、各具特色、可操作性強的農(nóng)村生活垃圾處理模式 。”該負責人告訴記者，比如梅南鎮(zhèn)，根據(jù)自身山區(qū)片村多的實際，實行“一村一策”的辦法，對邊遠、農(nóng)戶居住分散、收集轉(zhuǎn)運有困難且有一定經(jīng)濟收入的村，采取“不向農(nóng)戶收費，實行門前三包，由農(nóng)戶自行對垃圾進行分類，可利用的利用，可回收的進行回收，不可回收的由村保潔員統(tǒng)一收集后進行填埋或焚燒”的“戶集村收鎮(zhèn)處理”的辦法，并按村民自治的有關(guān)規(guī)定制訂約束機制，對在巡查過程中發(fā)現(xiàn)或被群眾投訴房前屋后有垃圾的以及亂丟垃圾的農(nóng)戶給予處罰，罰金在每年的村民福利中扣除。

在“戶收集、村轉(zhuǎn)運、鎮(zhèn)處理”的有效推動下，該縣各個村落打起潔凈家園的保衛(wèi)戰(zhàn)，建設(shè)垃圾池、聘請保潔員、整治衛(wèi)生死角等。據(jù)統(tǒng)計，去年5月至今，全縣各村（居委）共新聘請了衛(wèi)生保潔員943名，規(guī)劃建設(shè)了33個生活垃圾填埋場，建設(shè)和完善垃圾池2154個、配備垃圾桶14866個，購置大小運輸車輛389輛及各式清運工具一大批。

層層抓落實：

保經(jīng)費出重典

有政策，還要有強大的經(jīng)濟支撐和推動力，才能確保農(nóng)村生活垃圾得到有效治理。為此，該縣從2011年起，每年縣財政撥出1000萬元，各鎮(zhèn)（街）再自籌資金30萬元，并按物價局規(guī)定的相關(guān)標準，向各農(nóng)戶收取每戶每月3元的生活垃圾處理費，全縣每年總投入約2000萬元作為經(jīng)費保障。不僅如此，該縣還充分發(fā)動社會力量，多方籌資，保證垃圾處理工作日常運轉(zhuǎn)資金。

在經(jīng)費得到保障的基礎(chǔ)上，該縣還拿出了“重典”，將各鎮(zhèn)（街道、高管會）“一把手”作為直接責任人，把農(nóng)村生活垃圾處理工作納入鎮(zhèn)級重點工作績效考核的一大內(nèi)容，分值由2010年的20分提高至100分，占總分的1/10，做得好的多得。同時，將村（居）兩委干部每人每月200元的績效工資與垃圾處理實績掛鉤，考核不合格的，予以扣除。有些鎮(zhèn)還在這個基礎(chǔ)上繼續(xù)“加碼”，如雁洋鎮(zhèn)對每月考核分數(shù)達90分以上的村再行嘉獎，給予村（居）兩委干部每人每月200元的獎勵。不僅如此，該縣還實行責任追究，做到“服務(wù)不到干部到，不清垃圾清干部”，對連續(xù)三次督查不合格的鎮(zhèn)主要領(lǐng)導將作降職處理。

重重把好關(guān)：

廣宣傳嚴督查

“農(nóng)村垃圾成山，是農(nóng)民意識落后的一種體現(xiàn)。為此，要徹底整治農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生，首先要提高農(nóng)民的思想認識?！泵房h相關(guān)負責人告訴記者，去年以來，該縣大張旗鼓宣傳農(nóng)村垃圾的危害和處理，共印制了18萬多份“潔凈家園、從我做起”的“致全縣人民的一封公開信”，并在縣電視臺連續(xù)一個月每天在新聞時段播放“致全縣人民的公開信”，同時設(shè)立專欄，總結(jié)推廣各地的好做法、好經(jīng)驗、好典型，對工作措施不到位、工作成效不明顯、臟亂差問題突出的單位進行曝光。各鎮(zhèn)（街）也采取多種渠道加強宣傳發(fā)動工作，共發(fā)放各類宣傳資料20多萬份，設(shè)立衛(wèi)生宣傳欄429個，引導群眾養(yǎng)成良好的衛(wèi)生保潔習慣、增強愛護環(huán)境和保護環(huán)境的意識。

此外，該縣還成立了由縣委常委、組織部長任組長的3個督查組，定期或不定期到各鎮(zhèn)、村開展督查，全縣各鎮(zhèn)（街）也相應(yīng)成立202個衛(wèi)生巡查隊伍，加強日常衛(wèi)生和垃圾處理工作的監(jiān)督巡查，及時發(fā)現(xiàn)問題，及時整改。在多項措施的有力推動下，至目前，該縣基本實現(xiàn)農(nóng)村生活垃圾統(tǒng)一收集、統(tǒng)一處理，農(nóng)村生活垃圾收集網(wǎng)絡(luò)、集中處理體系以及長效管理工作機制逐步建立完善，全縣各個村落逐漸遠離生活垃圾的困擾。

熱點2.

廣東紀委拍暗訪片 揭九類農(nóng)村貪腐

導讀：日前，廣東省紀委組織有關(guān)部門觀看了關(guān)于“三農(nóng)”問題調(diào)查的《廣東省第四期糾風工作專題暗訪片》，暗訪片反映出一些基層單位和基層干部損害群眾利益，最直接、最突出的體現(xiàn)在“三農(nóng)”問題和征地問題上，包括9大類型。

廣東省紀委拍暗訪片 揭九類農(nóng)村貪腐

涉7市10多個基層單位，所在市紀委將對具體個案進行查處

三農(nóng)直通車綜合報道：日前，省紀委、省監(jiān)察廳、省政府糾風辦召開全省糾風暗訪情況通報暨深化農(nóng)村“三資”清理監(jiān)管工作電視電話會議。期間，省紀委組織有關(guān)部門觀看了關(guān)于“三農(nóng)”問題調(diào)查的《廣東省第四期糾風工作專題暗訪片》，不久前省紀委赴全省各地農(nóng)村拍攝了這些暗訪片。

暗訪片反映出我省一些基層單位和基層干部損害群眾利益，最直接、最突出的體現(xiàn)在“三農(nóng)”問題和征地問題上，包括9大類型，涉及廣州、佛山、河源、汕尾、湛江、茂名、清遠7個市10多個基層單位。

省紀委常委、省監(jiān)察廳副廳長、省政府糾風辦主任秦通海表示，這次暗訪片反映的問題令人觸目驚心，暴露了我省一些地方少數(shù)基層干部作風粗暴、態(tài)度惡劣、嚴重脫離群眾的問題，也暴露了一些地方基層黨風廉政建設(shè)和政權(quán)建設(shè)存在許多薄弱環(huán)節(jié)，暴露了基層組織政權(quán)建設(shè)的問題。我們必須以堅決的態(tài)度、果斷的措施、強硬的手段，切實解決損害農(nóng)民利益的突出問題，以實際行動維護群眾切身利益。

秦通海指出，針對暗訪片中的問題，各地各部門要從維護農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定的高度，充分認識糾正損害群眾利益不正之風工作的重要性，切實解決本地本系統(tǒng)存在的損害農(nóng)民群眾切身利益的不正之風問題。要敢于“亮家丑”，正視存在的問題，及時解決，防止小問題演變成大問題，小矛盾演變成大矛盾，甚至演變成群體性事件。

省紀委、省監(jiān)察廳領(lǐng)導對此問題研究后指示，針對暗訪片中所反映的9個問題，由所在市紀委負責組織對具體個案進行查處，省紀委、省監(jiān)察廳相關(guān)部門和省直有關(guān)單位進行協(xié)調(diào)督辦。此外，省國土資源廳、省農(nóng)業(yè)廳、省林業(yè)廳、省水利廳、省工商局5個省直部門負責牽頭組織開展5項專項清理工作。

農(nóng)村貪腐九大類型

1.村干部收錢不入賬、挪用貧困村民慰問金、虛報種糧補貼

河源市連平縣田源鎮(zhèn)新河村村委會按30元/立方米的標準收取村民砍伐樹木管理費，某電站贊助給該村5000元公路建設(shè)費，村干部收了管理費和贊助款不入賬，挪作他用或據(jù)為己有；村干部把縣國稅局幫扶干部給貧困村民每戶300元的慰問金挪用或發(fā)給了自己的親屬；村干部虛報種糧綜合補貼申報表，冒領(lǐng)國家種糧補貼，導致部分沒有種田的人能領(lǐng)到補貼，而部分真正種田的人卻領(lǐng)不到補貼。

2.村干部截留水庫移民后期扶持資金

茂名市電白縣羅坑鎮(zhèn)萬坑村2006年被列為水庫移民的部分村民可領(lǐng)取扶持資金，直到2008年12月底才領(lǐng)到第一筆扶持資金，目前該鎮(zhèn)還有15個村小組2300多名水庫移民沒有享受每月50元的扶持資金。

3.村干部挪用、截留生態(tài)公益林效益補償資金

茂名市電白縣羅坑鎮(zhèn)萬坑村從2001年到2009年，共獲上級撥給生態(tài)公益林效益補償資金32.4萬多元，但村民沒有享受到。湛江市徐聞縣角尾鄉(xiāng)許家寮村從1999年起每年獲上級撥給1萬多元生態(tài)公益林效益補償資金，被村干部挪用搞合作醫(yī)療和墊付“三?！比蝿?wù)款。

4.村里“父子官”涉嫌侵吞各種補貼

汕尾陸豐市南塘鎮(zhèn)南湖村黨支部原書記陳玉枝伙同其當黨支部副書記的兒子陳錦僑，多年來一起涉嫌侵吞村里種糧補貼、危房改造款、學生補助等各種補貼，嚴重侵害村民的合法權(quán)益。

5.虛報倒賣購機指標，套現(xiàn)農(nóng)機補貼

在2008、2009兩年里，湛江徐聞等多個縣(區(qū))農(nóng)機局少數(shù)領(lǐng)導和工作人員利用國家和省對農(nóng)戶購買久保田收割機有補貼以及廣東、江蘇兩省之間存在價格差的情況，涉嫌虛報、倒賣購機指標210多臺，從中牟利，使省農(nóng)機補貼資金流失1600多萬元。

6.農(nóng)民領(lǐng)取補助遭遇“踢皮球”

廣州從化市良口鎮(zhèn)農(nóng)民溫某在從化市種子公司呂田鎮(zhèn)六妹農(nóng)資店購買了有缺陷的雜交稻早兩優(yōu)336品種的種子導致欠收損失幾千元，領(lǐng)取補助時遭遇呂田鎮(zhèn)農(nóng)辦和良口鎮(zhèn)農(nóng)辦互相“踢皮球”，至今未領(lǐng)取到補助。

7.制售假劣農(nóng)資坑農(nóng)害農(nóng)

廣州市番禺區(qū)大崗鎮(zhèn)工商所監(jiān)管工作不到位，大崗一橋橋底靈山農(nóng)資店銷售過期農(nóng)藥已有好幾年，造成農(nóng)戶損失。佛山市南海區(qū)西樵鎮(zhèn)菜農(nóng)羅某在簡村農(nóng)貿(mào)市場13號檔鋪購買到假農(nóng)藥欲討個說法，工商分局、鎮(zhèn)政府農(nóng)辦、質(zhì)監(jiān)站、農(nóng)林服務(wù)中心等部門相互推諉。

8.非法開采稀土礦

河源市東源縣義合鎮(zhèn)、和平縣長塘鎮(zhèn)等多個縣、鎮(zhèn)礦老板非法開采稀土礦牟取暴利，嚴重損毀農(nóng)田污染水源，當?shù)赜嘘P(guān)部門查處不力，很多礦山在查處過后又重新開采。

9.違法違規(guī)用地

清遠市連南縣三江鎮(zhèn)政府在未征得迴龍灣村民同意的情況下，動用警力，強行推毀水稻良田250畝，用于開發(fā)旅游項目。清遠連州市連州鎮(zhèn)政府在未征得翠仙村村民同意的情況下，沒有經(jīng)過正式丈量就強行征用耕地350多畝，損毀部分村民的祖墳，并動粗打傷人。

◢行動

建源頭防腐機制

日前，在全省糾風暗訪情況通報暨深化農(nóng)村“三資”清理監(jiān)管工作電視電話會議上，省紀委副書記毛榮楷作動員講話表示，省紀委決定，從今年3月開始到年底，集中深化農(nóng)村“三資”清理監(jiān)管工作。

清查

對賬、物、款逐筆核實

今年上半年，以鎮(zhèn)為單位對所有行政村再進行一次“三資”集中清理。全面清查農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，包括村、組兩級的所有資金、資產(chǎn)、資源，對清查結(jié)果認真記賬。在清查的基礎(chǔ)上，以賬實、賬款、賬賬相符為目標，對賬、物、款進行逐筆核實，對有物無賬的資產(chǎn)要合理評估價值，及時納入賬內(nèi)核算；對有賬無物的資產(chǎn)要查明原因，根據(jù)實際情況及時處理；對賬面價值和實際價值背離較大的主要資產(chǎn)要進行價值重估，評估由具有資質(zhì)的單位實施。之后進行公示確認。對再核查核實的“三資”情況要通過村務(wù)公開欄等形式進行公示。公示無異議的，及時召開村民會議或村民代表會議進行確認。最后，建立臺帳。對經(jīng)過清查確認的農(nóng)村“三資”，按貨幣資金、固定資產(chǎn)、集體資源、經(jīng)濟合同、債權(quán)債務(wù)等類別進行登記造冊，明確產(chǎn)權(quán)，建立臺賬。

行動要求完善動態(tài)監(jiān)管機制，在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))要逐步實現(xiàn)對農(nóng)村“三資”的動態(tài)監(jiān)管，每年對“三資”情況進行一次清查核實，每兩年開展一次集體資產(chǎn)審計。要推行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管，建立縣、鎮(zhèn)、村上下聯(lián)通的信息化監(jiān)管平臺，全面推廣農(nóng)村“三資”信息化監(jiān)管系統(tǒng)，構(gòu)建分級管理的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)對“三資”管理情況的實時監(jiān)控。

管錢

推廣村賬委托代理制度

在資金管理方面，重點加強財務(wù)收支、預算決算等制度建設(shè)，保障農(nóng)民對資金的使用、收益、分配情況享有充分的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在資產(chǎn)管理方面，重點加強資產(chǎn)清查、登記、評估和經(jīng)營等制度建設(shè)，確保資產(chǎn)保值增值。在資源管理方面，重點加強對資源承包、出讓和開發(fā)利用的規(guī)范管理，建立健全公開協(xié)商、公開競價、招標投標等制度，確保資源有效合理利用。在“三資”賬務(wù)管理方面，要在不改變所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的前提下，全面推行“村賬鎮(zhèn)代管”，實現(xiàn)統(tǒng)一銀行賬戶，統(tǒng)一支出審核把關(guān)，統(tǒng)一代理記賬。積極推廣村賬的委托代理制度。

招標

建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺

此次行動要求加強和規(guī)范農(nóng)村經(jīng)濟合同管理，農(nóng)村集體資產(chǎn)、資源承包、租賃必須簽訂書面協(xié)議，嚴格歸檔管理，并對合同履行情況實行動態(tài)監(jiān)管。農(nóng)村集體資產(chǎn)承包、租賃、出讓和資源開發(fā)利用時，要進行科學評估、民主決策，涉及金額較大、農(nóng)民群眾關(guān)注度高的要引入市場機制，實行公開競價和招標投標。要在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極推進建立農(nóng)村集體資產(chǎn)資源招投標和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，推動村使用國家、集體資金的工程建設(shè)和物資采購，村產(chǎn)權(quán)交易和一定規(guī)模的物業(yè)出租等，實行掛牌招標交易和市場化運作。

監(jiān)督

各行政村建立村務(wù)監(jiān)委會

行動要求加大公開力度，促進民主監(jiān)督。各行政村要把農(nóng)村“三資”清理監(jiān)管情況作為村務(wù)公開的重點內(nèi)容，在今年內(nèi)將“三資”臺帳在農(nóng)村基層黨風廉政建設(shè)信息公開平臺和村務(wù)公開欄公開，并及時更新，保障人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。要健全監(jiān)管機構(gòu)，根據(jù)《村民委員會組織法》有關(guān)規(guī)定，在全省各行政村建立村務(wù)監(jiān)督委員會，承擔原村民理財小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組的監(jiān)督職能，對農(nóng)村“三資”進行有效監(jiān)管。

記者查閱《村民委員會組織法》了解到，村務(wù)監(jiān)督委員會的成員由村民會議或者村民代表會議在村民中推選產(chǎn)生，其中應(yīng)有具備財會、管理知識的人員。村民委員會成員及其近親屬不得擔任村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)成員。

查貪

嚴查違反“三資”管理規(guī)定案

此次行動還將嚴肅查處農(nóng)村基層干部違反“三資”管理規(guī)定的案件，重點查處村干部在集體資金使用、集體經(jīng)濟項目和建設(shè)項目立項、集體資源承包和租賃等經(jīng)營活動中暗箱操作謀取私利的案件，以及違反財務(wù)管理規(guī)定隱瞞、截留、坐支集體收入的案件等。要發(fā)揮好查辦案件的治本作用，加強對農(nóng)村基層干部的警示教育，堵塞漏洞，完善制度。

整理材料2：專題（半月談文章：堵住農(nóng)村集體資產(chǎn)流失的暗道）同熱點2

調(diào)查篇之一

數(shù)億元“物業(yè)資產(chǎn)”遭村支書賤賣

踢開村民大會，打通街道、縣、市各級審批監(jiān)管環(huán)節(jié)，將數(shù)千村民集體所有的數(shù)億元“保命資產(chǎn)”以幾千萬元私自低價變賣，從中侵吞漁利。炮制此案的廣東鶴山市一村支書兼村主任及其他幾名涉案人員最近被鶴山市司法機關(guān)批捕，異地關(guān)押審理。

半月談記者追蹤調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)化和土地非農(nóng)化過程中，沿海發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村集體資產(chǎn)越來越多地由土地轉(zhuǎn)化為商鋪、廠房等商業(yè)物業(yè)，農(nóng)村物業(yè)資產(chǎn)保全正面臨著新挑戰(zhàn)。

“下蛋母雞”被低價變賣

鶴山是廣東省江門市所轄縣級市，中東西村是城區(qū)最大的城中村。在城鎮(zhèn)化進程中，中東西村土地大部分被征用。政府為了保障村民長遠生計，共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，要求征地開發(fā)單位將沿街商鋪及廠房置換給中東西村作為村集體資產(chǎn)，為失地村民養(yǎng)一群“下蛋的母雞”。

這本來是當?shù)卣疄檗r(nóng)民精心安排的長久之計。廣東省政府參事王則楚說，過去，農(nóng)民的“命根子”是土地，國家法律規(guī)定村集體土地不能自由買賣，用這條“紅線”保護，但是集體土地被置換成商鋪、廠房等商業(yè)物業(yè)，因其具有獨立的產(chǎn)權(quán)屬性，被侵吞的風險急劇增大。

中東西村原村支書兼村主任馮維根，覬覦的正是這群“下蛋的母雞”。

馮維根被查處前接受采訪時承認，村里商鋪已賣掉了2/3，“當時已經(jīng)由幾十名村民參與的村民代表大會通過”。

記者采訪到的30多位村民對此堅決予以否認，他們表示大部分村民對商鋪變賣并不知情?！白冑u這些集體資產(chǎn)，完全是村委會少數(shù)人的秘密行動?！?br />
村民馮柏昭說：“這么大的事，根本沒有召開村民大會討論，沒有得到村民大會授權(quán)，也沒有評估和合法拍賣。”

鶴山市民政局副局長劉錦棠對記者說，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，凡涉及村民利益的重大事項，如集體資產(chǎn)處理，需由村委會提請村民會議討論決定，需有本村18歲以上村民的過半數(shù)參加并過半數(shù)通過?！昂笳{(diào)查表明，中東西村在商鋪變賣中沒走這一程序，當屬涉嫌違法無效。”鶴山市委常委、市紀委書記甄榮毅向半月談記者證實，根據(jù)初步調(diào)查的情況，因涉嫌賤賣集體資產(chǎn)，鶴山市紀委已于2011年11月23日對馮維根實行雙規(guī)，公安機關(guān)也對馮廣安（馮維根妻侄）、馮佳強（馮維根侄子）等幾名涉案人員實行刑拘。

另據(jù)鶴山市公安局介紹，2011年12月9日，經(jīng)鶴山市人民檢察院批準，公安機關(guān)依法對犯罪嫌疑人馮維根、馮廣安、馮佳強等人以涉嫌職務(wù)侵占罪、非國家工作人員受賄罪執(zhí)行逮捕。

而此時，中東西村大部分商鋪物業(yè)“合法”易主。據(jù)鶴山市住建局提供的《查詢結(jié)果通知書》顯示，已有150項300多個原權(quán)屬中東西村的商鋪被交易過戶。最近一宗過戶手續(xù)，發(fā)生在2011年11月21日。

村民馮德洪透露，根據(jù)估算，原權(quán)屬中東西村的沿街商鋪市值起碼超過5億元，但現(xiàn)在實際入賬只有6000萬元。

“由于中東西村大部分商鋪物業(yè)已過戶，有的買主可能已再度轉(zhuǎn)手，追繳面臨很大困難。”廣東合邦律師事務(wù)所主任黃志威說，“這些商鋪歸還村里要走法律程序，很費時間，代價很大?！?br />
兩個公章放行

半月談記者采訪發(fā)現(xiàn)，中東西村物業(yè)資產(chǎn)處置的報批疑點重重，但在經(jīng)過市鎮(zhèn)兩級政府的審核過程中卻“一路綠燈”，背后究竟隱藏著什么？

住建部門是房產(chǎn)交易過戶的法定關(guān)卡?！拔覀儗徟^戶時主要認兩個公章，一個是物業(yè)原權(quán)屬方村委會申請出售的公章，一個是鎮(zhèn)街同意處置蓋的公章?！柄Q山市住建局兩位副局長說。以下是半月談記者和他們的問答。

問：村民集體所有的房產(chǎn)物業(yè)，辦理過戶的時候，難道不要求提供任何顯示村民集體同意的手續(xù)嗎？

答：我國對村集體資產(chǎn)過戶的條件并沒有明確規(guī)定，鶴山對村集體物業(yè)資產(chǎn)過戶登記的要求和其他個人資產(chǎn)手續(xù)不同的是，要求過戶時需增加鎮(zhèn)街一級政府的把關(guān)意見，“如果鎮(zhèn)街同意，就給予辦理，不必有村民簽名”。

問：這是一宗明顯存在嚴重爭議的交易，村民已經(jīng)多次上訪、舉報，為什么不暫時中止交易？

答：只要資料齊全就辦理。

問：鶴山市住建局承認在辦理過戶手續(xù)時沒有收到商鋪整體拍賣評估報告書，很多人據(jù)此認為買賣非法無效，為何還給辦證過戶？

答：這不是制約過戶的關(guān)鍵因素。

鶴山市住建局向記者提供了一份《中東西村委會關(guān)于要求處置房地產(chǎn)物業(yè)的請示》，上面寫著：“經(jīng)我村委會研究，擬將權(quán)屬我村委會的房地產(chǎn)物業(yè)進行處置，處置物業(yè)情況詳見附表?！毕旅嫔w有村委會的公章。在下方，有“同意處置”四個字，蓋的是“沙坪辦事處”公章。“附表”是一份長達兩頁的清單，上面列舉著要“處置”的房產(chǎn)物業(yè)門牌號、面積、底價。

兩行字的“請示”，四個字的“同意處置”，輔以公章，便是變賣村民共有的幾億元集體資產(chǎn)的全部手續(xù)。

“以‘村委會研究決定’的形式申請?zhí)幹么寮w資產(chǎn)，是越權(quán)可笑的荒唐行為?！濒吣洗髮W教授喻季欣說，不僅村委會的決定不能代替大多數(shù)村民的決定，村委會的公章也不能代替大多數(shù)村民的簽名。

對此，馮柏昭等村民說：“村里公章就在馮維根手里，他還不是想蓋就蓋？問題是上級領(lǐng)導為什么輕易批準？”

“公章是我同意街道黨政辦蓋的，‘同意處置’四個字是他們代寫的。主要是當時沒有認真核對有關(guān)細節(jié)?！鄙称航值擂k事處主任麥少懷對記者說，“沒有政策規(guī)定要做什么審核。當時有上級領(lǐng)導打了招呼，不好違命。”

“保命物業(yè)”安全之憂

“在村資產(chǎn)的監(jiān)管方面，一旦市鎮(zhèn)職能部門被‘腐蝕’，具有執(zhí)法權(quán)的各級紀檢司法部門將成為群眾倚重的‘最后防線’?！睆V東省民政廳政策法規(guī)處處長王先勝對記者說。

鶴山市多位干部群眾反映，馮維根等涉案人員在當?shù)乇尘吧詈?，其親屬長期擔任江門、鶴山兩地核心部門要職，導致審核環(huán)節(jié)形同虛設(shè)。

“當?shù)剡€有干部長期把馮維根當成‘幕后財源’。”馮錫超等村民說，這次馮維根等人私賣集體資產(chǎn)，一些干部就是“實際的買家”。

村民馮德洪說，馮維根等人私賣村資產(chǎn)事實確鑿，查辦取證應(yīng)該不難。據(jù)鶴山市住建局提供的查詢結(jié)果，原權(quán)屬中東西村的已過戶商鋪，比中東西村村委會提供的拍賣資產(chǎn)清單還多出20多項，且售后資金不知去向。

馮錫超說，村里物業(yè)的拍賣，是由馮維根侄子開設(shè)的拍賣行一手操辦?！拔覀円恢毕蛴嘘P(guān)部門反映拍賣過程存在偽造虛假評估書、拍賣公告、成交協(xié)議書、置換協(xié)議書等虛假證明文件，制造虛假拍賣事件，但一直沒有人去調(diào)查核實?！?br />
廣東省國土資源廳有關(guān)負責人向記者介紹，與不能自由買賣的集體土地不一樣，這些置換的物業(yè)具有完全產(chǎn)權(quán)，對其交易，目前國家層面沒有明確的法規(guī)，有的地方房管部門以內(nèi)部文件規(guī)定，在交易登記要件中加一項“村民大會紀要”、“村民同意書（手?。薄！罢f到底，鶴山市住建局把中東西村的集體資產(chǎn)，當做普通的企業(yè)資產(chǎn)處理，只認公章和法人代表，村民的自治權(quán)利沒有得到保護?！?br />
“中東西村的教訓顯示，廣大村民沒有‘保命資產(chǎn)’的處置權(quán)，是十分危險的。”廣東省政府參事王則楚說，“這在全國具有警示意義?！?br />
調(diào)查篇之二

資產(chǎn)暗流拷問監(jiān)管缺失

半月談記者在江蘇基層調(diào)研發(fā)現(xiàn)，近年來村級資產(chǎn)不斷壯大，為村官腐敗提供了更大潛在空間，而村級資產(chǎn)流失引發(fā)了群眾的普遍不滿。僅南京市紀委提供的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2010年以來，全市先后查處基層農(nóng)村黨員干部違紀違法案件87件，一批腐敗村官紛紛落馬，其中大多與侵吞集體資產(chǎn)相關(guān)。

村級資產(chǎn)壯大讓監(jiān)管更復雜

南京市六合區(qū)竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)大泉村黨總支書記張正宏告訴半月談記者，作為村級經(jīng)濟的帶頭人，壯大村級資產(chǎn)目前是許多村支書的重要任務(wù)，自己也不例外。

記者了解到，與以往相比，村級組織近年來掌握的資產(chǎn)大為增加，直接加大了村級資產(chǎn)監(jiān)管的復雜性。

以南京市鼓樓區(qū)江東村為例，自上世紀90年代后期開始，該村村部利用臨近江東路的閑置土地，蓋了很多門面房，并將這些門面房出租給商戶。據(jù)該村原書記孟某向南京市紀委交代，僅租金，村組織就能收到很多錢。

除蓋門面房收取租金外，位于城中村的村組織往往利用拆遷之機，搶搭違章建筑，獲取拆遷補償。南京市一位不愿意透露姓名的村支書告訴記者，通過將違章搭建轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)性用房，拆遷補償額度就會大大提高，因此獲得的收益動輒幾十萬元，多則數(shù)百萬元。這些補償款落到村級組織后，不管作為平時的辦公費用還是干部的獎金發(fā)放，都會自由得多。

與城市相比，農(nóng)村村一級組織基本依靠土地來壯大村級資產(chǎn)。記者在鹽城市、揚州市、淮安市等地采訪中了解到，當?shù)氐拇寮壗M織都在想方設(shè)法創(chuàng)收，通常有四種方式：一是將土地出租給農(nóng)業(yè)大戶；二是在閑置土地上蓋成活動板房，租給工廠；三是截留國家征用土地的補償款，將其變成集體資產(chǎn)；四是截留國家相關(guān)補貼款項，同樣劃歸集體。

采訪中，很多村民向半月談記者表示，村級資產(chǎn)壯大肯定是件好事，這說明集體為百姓辦實事的能力增強了。但村級資產(chǎn)的賬目很多時候是一筆糊涂賬。

村級資產(chǎn)從多個暗道流失

通過南京市紀委查處的一些案例，并綜合一些村委會負責人及群眾反映，半月談記者發(fā)現(xiàn)村級資產(chǎn)主要從以下幾個暗道流失：

暗道一：村委會負責人互相勾結(jié)，利用集體資產(chǎn)賬目不清，私設(shè)小金庫，將集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成私人財產(chǎn)。南京市六合區(qū)紀委查明，該區(qū)竹鎮(zhèn)鎮(zhèn)金磁村自2007年開始，通過截留集體收入、套取項目資金等方式設(shè)立小金庫。截至案發(fā)，小金庫總收入達120余萬元。6名村干部曾私分60萬元，每人10萬元。

暗道二：通過虛列開支方式達到侵吞集體資產(chǎn)的目的。南京市紀委近年來查處的案件中，有的村官經(jīng)常編造跑項目、購物資等事由，虛報開支；有的私設(shè)“小金庫”，以“獎金”、“誤工費”、“通訊費”等名目亂發(fā)補貼；有的公款行賄，以為集體辦事為由給上級領(lǐng)導送禮，牟取私利。

暗道三：新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也成為一些村干部侵吞集體資產(chǎn)的“機遇”。半月談記者采訪了解到，近年來，新建集體農(nóng)莊、修水筑路、改土建園、種植養(yǎng)殖項目等民生工程資金的投入逐年增多。這些基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)大多數(shù)是以村為主體施行的。一些工程建設(shè)無人監(jiān)管，工程造價無科學預算，更無規(guī)范的招投標程序，完全掌控在村干部手中。

暗道四：個別村干部同租賃、承包、購買村級資產(chǎn)的企業(yè)或個人通過里外勾結(jié)的方式，以遠低于其實際價值的價格將村級資產(chǎn)處理，自己從中分一杯羹；個別村干部長期私占村級資產(chǎn)，為自己創(chuàng)收牟利；采取資產(chǎn)不入賬、提前報廢等手段，將資產(chǎn)據(jù)為己有。

令村民氣憤的是，一些村干部通過“寅吃卯糧”的方式造成集體資產(chǎn)流失。一些村干部將集體的土地，以每年每畝150元～500元的價格承包給一些村民，協(xié)議一簽20年。對此，淮安市金湖縣某村村民黃少亮告訴記者，20年租賃期的收益被一任村支書以極低的價格消耗完畢，這不單單使得其后的村級組織少了收入來源，也直接造成了村級資產(chǎn)的流失。

向村官腐敗亮出監(jiān)管利劍

目前，村級事務(wù)管理水平不高，導致村官自由裁量權(quán)過大，長期形成的農(nóng)村傳統(tǒng)管理模式造成村級事務(wù)管理隨意性大，村級事務(wù)決策權(quán)往往集中在村支書、村主任等少數(shù)人手里。村級“三資”管理、工程建設(shè)項目承包、惠農(nóng)強農(nóng)資金發(fā)放等重大事務(wù)決策缺乏民主性。

對村干部腐敗監(jiān)管、懲處不力也是資產(chǎn)流失的重要原因。長期在射陽農(nóng)村擔任村支書的李吉林告訴半月談記者，很多村的財務(wù)都是控制在少數(shù)人手中，有的支書兼會計、主任當出納，有的甚至會計、出納一人兼。這造成了對村級資產(chǎn)管理的監(jiān)管不嚴，使得村委會的負責人長期處于無人監(jiān)督的狀態(tài)。另外，村級組織很少有通過正規(guī)學習培訓的財務(wù)專業(yè)人員，因此財務(wù)管理普遍比較混亂。

雖然上級要求村務(wù)要公開，但由于監(jiān)管缺失，一些地方村務(wù)公開也只是擺擺樣子，往往是大而化之，有許多內(nèi)容不敢公開。農(nóng)村黨員也很難按黨章規(guī)定向黨組織負責地揭發(fā)、檢舉黨支部成員和其他黨員違法亂紀的事實。

江蘇一些基層群眾建議，不僅要完善村級財務(wù)管理制度，加強村級財務(wù)公開的透明度，更要充分發(fā)揮群眾監(jiān)督的力量。據(jù)調(diào)查，南京市溧水縣各村建立了一支村級事務(wù)民主監(jiān)督隊伍，在全縣91個村建立了黨群議事會制度，黨群議事會成員由本村普通黨員和村民組成。黨群議事會將一些涉及村民利益的主要事項及村民關(guān)心的熱點和難點問題，如山林、魚塘、果園的經(jīng)營承包方案等涉及群眾切身利益的重大村務(wù)交給村民代表討論決定。

求解篇之一

全流程民主監(jiān)督：看好集體財富之門

全流程監(jiān)督村干部財務(wù)決策

“當前，沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村面臨‘四大’：村子規(guī)模大，村建投入大，村干部權(quán)力大，集體資產(chǎn)數(shù)量大?！睂幉ㄊ形Ｎ⒈眮鰠^(qū)委書記陳利幸說，與此相應(yīng)的是，涉及村級財務(wù)的信訪舉報也大大增加，已占全區(qū)信訪總量的60%以上。為解決這個問題，北侖區(qū)推出了“一事一議一簽一公開”制度。

“‘四個一’中，一事是指村務(wù)活動的重大事項都要納入民主決策范圍；一議是指通過民主議事，村民要充分醞釀討論；一簽是指村民代表或經(jīng)辦人員對討論表決事項要由本人簽名，表明態(tài)度；一公開是指村務(wù)活動全程公開，并將有關(guān)結(jié)果張榜公布，接受全體村民監(jiān)督。”北侖區(qū)委常委、紀委書記陳承奎接受半月談記者采訪時說，以前把村民自治較多地理解為民主選舉，往往只是“一選了之”，“四個一”則將民主監(jiān)督與村財務(wù)活動結(jié)合，讓村民擁有更多參與權(quán)和知情權(quán)。

“與此相配套，我們還成立了村務(wù)監(jiān)督委員會，下設(shè)村務(wù)公開、財務(wù)監(jiān)督等若干個小組?！标惓锌f，曾經(jīng)有一個村的兩委會，未經(jīng)村民代表大會許可，擅自聘用了一名燒水、打掃衛(wèi)生的勤雜工，遭到村民和村民代表的嚴肅批評，認為這些雜事村干部應(yīng)該自己動手干，不能花費集體資金，結(jié)果村里只好提前將勤雜工辭退了。

北侖區(qū)紀委副書記、監(jiān)察局局長呂煥忠告訴記者，霞浦街道有一新上任的村書記為村道路工程承包一事，私下給幾個當事人打招呼，推薦自己“中意”的工程隊，結(jié)果這事在村民代表大會上遭到村民質(zhì)詢，村書記只好當場向村民檢討。還有一個村的幾名村干部為自己每個月悄悄增加了幾百元的工資報酬，被村監(jiān)委會發(fā)現(xiàn)后窮追不舍，結(jié)果該村村書記在換屆中落選。

民主監(jiān)督讓村民分享更多資產(chǎn)收益

“以前工作做的并不少，但由于程序不公開，村民不知情，往往做了好事反招來埋怨聲。如今按照‘四個一’，我們把工程項目、土地承包、征地拆遷等事項都給村民代表大會來討論，充分聽取群眾的意見再作決斷，這樣反而輕松多了?！毕蚣掖妩h支部書記李良康介紹，向家村屬城中村，村中間有條河比較臟，村民多次提出要整治，他們就請全體村民來討論。根據(jù)大伙的意見，決定只包工不包料，村民負責采購水泥、石料等建材，還聘請了一位已退休的老書記作工程“監(jiān)理員”，結(jié)果只花了23萬元就把這條河整治得漂漂亮亮，比原來工程隊的承包概算節(jié)約了20萬元。

李良康說，這幾年來，他們村修建街面房、農(nóng)貿(mào)市場、老年活動中心等工程項目十幾個，工程資金投入超過4000萬元，每一個項目都由村民代表大會最終討論決定，沒有發(fā)生一起村民上訪。

小山村村主任虞海祥說，小山村有一塊43畝的集體留用地，開始兩委會討論，提出了幾個方案，各有利弊。最后交由村民代表大會討論表決，決定招商引資，由一家有實力的企業(yè)整體租用。這塊土地現(xiàn)在每年給村里帶來上百萬元的租金收入。

山前村監(jiān)委會主任童漢光說，山前村有180間的暫租房，以前由村合作社分散出租給外來務(wù)工人員，要配備維修、保安、保潔等管理人員，成本開支較大，經(jīng)濟效益不高。后來發(fā)動村民提建議，通過公開招標，以每年34.2萬元租金承包給一家物業(yè)公司，每年可為村里增加十幾萬元的經(jīng)濟收入。

民主監(jiān)督核心在于公開化

北侖區(qū)紀委副書記陸浩杰說，“四個一”的關(guān)鍵在于公開化，通過公開化，讓村民人人都睜大眼睛來監(jiān)督，干部就不敢怠慢，不敢有私心塞私貨了。

“以前村干部會利用各種名義為自己或親朋好友謀私利，如果把這些行為公開曝光，他們就有顧忌了。”陳華村監(jiān)委會主任周令漢說，陳華村支部書記的姐姐、外甥都是教師，每年教師節(jié)，他總要以慰問的名義給自己的親戚發(fā)獎金，動輒就是幾千元。村民們知道這事，提了許多意見不管用。監(jiān)委會就把這些賬一筆一筆貼在村務(wù)公開欄上，這下村支書沒敢再做類似的事了。

霞浦街道紀工委副書記周興才向半月談記者介紹，霞浦街道下面有個村，每年有100多萬元的土地、房屋出租收入，集體經(jīng)濟較富裕。但個別企業(yè)耍賴，曾先后拖欠租金達38萬元，村民幾次提意見，村里老支書礙于情面不好意思催討。村監(jiān)委會就把這些拖欠賬原原本本地上墻公布。村民們一看就明白，其中大多是老支書的“關(guān)系戶”，這下老支書說沒法干了，只好辭職下臺。新班子上任，把催討欠款作為第一件大事來抓，現(xiàn)在已把歷年拖欠款大都收回來了。

求解篇之二

科技讓村賬監(jiān)管實現(xiàn)“實況轉(zhuǎn)播”

新春的一天早上，半月談記者走進上海市奉賢區(qū)南橋鎮(zhèn)南渡村村民活動中心，村民三三兩兩圍在一臺叫做“農(nóng)民一點通”的立式終端前，一邊在顯示屏上點觸，一邊你一言我一句地談?wù)?。上海市農(nóng)村經(jīng)營管理站站長方志權(quán)告訴半月談記者，這是上海在全國率先推出的“三資”監(jiān)管平臺在村里的“公示機”。

村民對“不透明”最不放心

“公示機”前的村民中，有一位王明泉老人。他說，村里的集體資產(chǎn)，應(yīng)該說村里人“人人有份”，哪里會不關(guān)心？

問他最關(guān)心的是什么，他說：首先當然是與自己最密切相關(guān)的，比如集體的福利分配，對老年人又有什么新政策，等等。接下來就要看，一年當中村里的集體企業(yè)、合作社效益好不？還有就是村干部的收入是多少。

村里干部說，以前也有“村務(wù)公開”，公示數(shù)據(jù)上墻上欄，但那些都是定期的，“農(nóng)民幾次來一看，都沒有變化”，就不關(guān)心了。現(xiàn)在這個“公示機”，是動態(tài)的，有新的數(shù)據(jù)就更新，“農(nóng)民愛看”。

半月談記者仔細看了看，上面有資產(chǎn)概況、收入情況、支出情況、集體土地收益、農(nóng)村分配、經(jīng)濟合同、農(nóng)齡公示等９個版塊。點擊固定資產(chǎn)條目，不僅會顯示原值、凈值、使用狀況等信息，還會顯示資產(chǎn)的實物圖片。在專設(shè)的“村干部報酬”一欄，細分了“基本報酬”、“業(yè)績獎勵”等細目。

村民小組會計魯連華對記者說，農(nóng)民最樸實，“大道理不要聽”，你要說服他，只要實實在在把賬算清楚，賬算準了，他們信了，心氣就順了?！斑@就叫透明。村民對不透明最不放心?！?br />
監(jiān)管應(yīng)講究實況

到農(nóng)村采訪，常聽到這樣的議論：現(xiàn)在的村民，平時對村里事情很“冷淡”；但一有什么事，又異常激烈，怨氣沖天。這讓不少村干部難以把握。個中緣由，南橋鎮(zhèn)會計服務(wù)中心的李建忠一言中的：村民是想關(guān)心，但無從關(guān)心起，所以才會走向“冷淡”與“激烈”兩個極端。

這話是有依據(jù)的。自從上海農(nóng)村“三資”監(jiān)管平臺在村里設(shè)了終端，村民不僅點擊、查閱，還動起了腦筋。比如村里有兩個固定資產(chǎn)項目，從顯示的圖片資料來看，廠房等各方面的條件差不多，但顯示的租賃價格和收益卻相差較大。他們有“問號”，就會問村干部。村干部再去了解，把情況反饋給他們。

上海市農(nóng)委主任孫雷說，數(shù)據(jù)的真實性和準確性，“是監(jiān)管平臺的生命線”。目前，上海全市1683個村級集體經(jīng)濟組織的數(shù)據(jù)錄入已完成95%左右，121個鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織的數(shù)據(jù)錄入已完成60%左右，集體資產(chǎn)數(shù)據(jù)導入1900多億元，約占集體經(jīng)濟總量的2/3。

每有電視記者采訪方志權(quán)，他老愛用“實況轉(zhuǎn)播”這個電視用語來解釋給對方聽。每一筆集體資產(chǎn)只要一有“動靜”，馬上“實況轉(zhuǎn)播”，第一時間知曉情況。

設(shè)定標準自動預警

滬郊“三資”監(jiān)管平臺，還有一個讓人眼睛一亮的功能，那就是自動預警機制，也就是在“實況運行”著的農(nóng)村資產(chǎn)中，“捉虱子”找隱患，把集體資產(chǎn)的運作失誤甚至一些腐敗苗頭，遏制在“萌芽”中。

上海市農(nóng)經(jīng)站的負責人特地帶記者到鎮(zhèn)里，看一看鎮(zhèn)里的監(jiān)管平臺如何對“村動態(tài)”進行預警。工作人員介紹，在業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)中，相應(yīng)設(shè)置了做賬進度預警、大額資金變動預警、費用支出預警、經(jīng)濟合同預警和工程項目預警。當農(nóng)村集體經(jīng)濟組織招待費、差旅費、通訊費、干部報酬超過一定的規(guī)定值，或者收支出現(xiàn)不平衡、資產(chǎn)負債率超過一定比例時，監(jiān)管系統(tǒng)就會自動報警，而且啟動鎖定功能，提醒采取相應(yīng)的措施?！坝辛祟A警，有了提醒，監(jiān)管就能前置，覆蓋事前、事中、事后全過程?！?br />
上海市農(nóng)委人士說，“制度＋科技”可以揭示出權(quán)力運用的“風險點”，把制度的規(guī)定轉(zhuǎn)化為電腦執(zhí)行程序，以此輔助制度的執(zhí)行，有效消除制度落實中“合意的執(zhí)行，不合意的不執(zhí)行”、“上有政策，下有對策”等現(xiàn)象。管好用好集體資產(chǎn)，最終目標是為農(nóng)民創(chuàng)造更多的財產(chǎn)性收入，讓農(nóng)民成為擁有薪金、租金、股金、養(yǎng)老金的“四金”農(nóng)民。

求解篇之三

“資產(chǎn)”托管曬出“陽光”賬本

“村里實行‘三資’（資金、資產(chǎn)、資源）托管讓大家心里都有一本明白賬。管好村里的資產(chǎn)是我們大家的責任。”年逾六旬的海口市龍華區(qū)山高村村民符建國臉上洋溢著幸福的微笑。2011年底，山高村一塊13.8畝的集體土地，被私人占用作為廢品收購點，“三資”委托代理中被收回重新發(fā)包，年增加集體收入22萬元。

“三資”托管如何管

半月談記者從海口市龍華區(qū)紀委了解到，過去由于基層農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)、資源管理不規(guī)范，開支隨意性大，導致村級財務(wù)失去有效監(jiān)管，村干部以權(quán)謀私、貪污腐敗案件頻頻發(fā)生。僅在龍華區(qū)城西鎮(zhèn)，近年來就發(fā)生過多起村官貪污案件。原丁村一隊經(jīng)濟社主任陳某貪污挪用集體資金20萬元；頭鋪村原村主任蘇某和原村委會出納分別挪用、貪污征地補償款81.8萬元和30.5萬元；薛村七隊隊長薛某和會計薛某某共同貪污44.6萬元。

針對這些問題，海口市結(jié)合實際，積極探索村集體“三資”管理新機制。2009年4月，龍華區(qū)開展農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)試點。2010年擴大試行范圍，在秀英區(qū)、美蘭區(qū)、瓊山區(qū)的部分村組試行“三資”托管。2011年該市紀委五次全會決定，在全市254個村（居）委會、2642個村民小組中全面推行“三資”托管。

如何托管？龍華區(qū)山高村嘗試從核算清楚“村里的家底”做起，取得了很好的效果。清產(chǎn)核資依據(jù)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)“四權(quán)”不變原則，先由村委會、村民小組如實登記本村集體“三資”情況，并將登記結(jié)果張榜公布；再由區(qū)、鎮(zhèn)（街）組織人員對各村（組）登記申報的情況進行核實，防止遺漏和假報虛報。同時設(shè)立臺賬，將已核實的“三資”數(shù)據(jù)錄入“三資”管理軟件，分類歸檔管理。

清產(chǎn)核資結(jié)束后，各村依照法律程序召開村民大會或村民代表大會，表決村集體“三資”委托事宜，經(jīng)過2/3以上的村民或村民代表簽名同意后，村委會主任和村民小組組長與鎮(zhèn)代理服務(wù)中心主任簽訂《授權(quán)委托書》，將村集體“三資”以書面形式委托鎮(zhèn)代理服務(wù)中心監(jiān)管。

“陽光”之下的集體賬本

截至2011年12月底，?？谑?54個村（居）委會已有253個完成清產(chǎn)核資并已簽訂授權(quán)委托書,將集體“三資”委托鎮(zhèn)政府代理；2642個村民小組中已有2430個村民小組簽訂授權(quán)委托書。

“三資”委托代理在一定程度上實現(xiàn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值、增值。?？谑谐俏麈?zhèn)山高村村主任周海秋告訴記者，過去每年的集體收入在90萬元左右，托管后當年一下達到了210萬元，每位村民平均增加收入近3000元。

“三資”委托代理讓農(nóng)民當家做主。記者在海口市新坡鎮(zhèn)文豐村了解到，這個村村委會準備把集體資金40多萬元用來集體分紅，村干部將這個申請?zhí)峤绘?zhèn)“三資”委托代理辦公室，鎮(zhèn)“三資”辦要求村委會召開村民大會進行討論，經(jīng)過2/3以上村民簽名表決后再決定是否動用這筆資金。

“三資”委托代理密切了村干部和村民的關(guān)系。周海秋感慨地說：“以前由于賬目和財務(wù)不公開，村兩委做了什么事，花了多少錢，村民不清楚，干群關(guān)系緊張?！Y’委托鎮(zhèn)里代理之后，村里的收支有了監(jiān)督，賬目條理清楚，不怕村民查賬，也不怕上級來審計。”

龍華區(qū)委書記寧虹雯說：“托管本身不是目的，維護農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾的合法權(quán)益才是根本。”

須組織保障、群眾理解、制度規(guī)范

試點開始時，海口市就整合各方力量，成立了由紀檢監(jiān)察、農(nóng)業(yè)、財政、國土資源、民政、審計等6個職能部門為成員單位的市、區(qū)兩級農(nóng)村集體“三資”委托代理服務(wù)工作領(lǐng)導小組，各鎮(zhèn)設(shè)立“三資”委托代理服務(wù)中心。

寧虹雯說，龍華區(qū)委派出工作人員深入農(nóng)村與農(nóng)民群眾座談，了解村民的思想動態(tài)，并提出具體指導意見。?？谑屑o委負責人也表示，“三資”是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)，村民是真正主人，如果村民不支持，不辦理委托手續(xù)，“三資”委托代理就根本無法實施。

龍華區(qū)副區(qū)長李會文說，“三資”委托代理工作是一項新的改革，如果不制定出一套切實可行的方案和制度，工作就會無章可循，脫離預定目標。為此，龍華區(qū)制定議事程序和規(guī)則，確保了村集體經(jīng)濟組織資產(chǎn)的安全，使“三資”委托代理工作步入規(guī)范有序的軌道。

求解篇之四

集體經(jīng)濟年年壯，管理制度要跟進

2011年，江蘇村級集體經(jīng)濟實現(xiàn)總收入214億元，村均超120萬元，比上年增12%。如此巨大的財富體現(xiàn)了江蘇省村級集體經(jīng)濟的長足發(fā)展，也意味著資產(chǎn)管理上的巨大壓力。針對此，江蘇各地農(nóng)村在集體資產(chǎn)管理制度上不斷創(chuàng)新，著力提高規(guī)范化、民主化水平。

用制度管權(quán)、管事、管人

“大到土地經(jīng)營收入，小到設(shè)備支出，每一筆都會及時錄入系統(tǒng)。村民們一目了然。村干部的約束多了，干群關(guān)系也融洽多了?！被窗彩星颁h鎮(zhèn)紀委書記嚴海波告訴半月談記者，當?shù)赝ㄟ^全面清產(chǎn)核資，建立臺賬，各村將集體資產(chǎn)的相關(guān)信息以電子表單的形式輸入網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對村級組織人、財、物的制度化、動態(tài)化管理。

江蘇省農(nóng)村經(jīng)濟經(jīng)營管理站站長楊天水說，針對農(nóng)村集體資產(chǎn)，全省已建立資產(chǎn)定期清查、價值評估等動態(tài)管理制度。江蘇各地還全面推行農(nóng)村集體財務(wù)預決算制度，實行“先理財、后審批、再入賬”，將集體收入、轉(zhuǎn)移支付、社會捐贈、“一事一議”酬勞籌資、征地補償款等統(tǒng)一納入村賬核算，規(guī)范財務(wù)開支審批。

“資產(chǎn)制度建設(shè)有效促進了集體資產(chǎn)的市場化經(jīng)營?！苯K省委農(nóng)工辦副主任諸記錄表示，江蘇積極探索建立產(chǎn)權(quán)登記制度，在全面清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，界定集體“三資”權(quán)屬。南京等地還進行了產(chǎn)權(quán)登記證抵押貸款等探索，有效促進了集體資產(chǎn)市場化經(jīng)營。

培育村是海門市遠近聞名的“草莓村”。近幾年，該村整合利用各級財政扶持資金280萬元，建起2800多畝鋼架大棚，并實行農(nóng)民股份合作制經(jīng)營，每年增加集體收入50多萬元，農(nóng)民收入也大幅增加。

規(guī)范運行確保資產(chǎn)增值

半月談記者了解到，江蘇全面推行農(nóng)村會計委托代理制，簽訂村賬鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理協(xié)議，印制農(nóng)村會計上崗證和江蘇省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部結(jié)算憑證，實行資金管理、集中記賬、檔案管理三統(tǒng)一，確保集體資產(chǎn)的所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)和收益權(quán)四不變。

“村里有近千畝發(fā)包水面和土地，通過代理中心公開招投標，從以前的每畝100多元提高到600至700元。光這一項村里去年就增加了50多萬的收入！”前鋒鎮(zhèn)鄭圩村黨總支書記張國華說。

同屬淮安的盱眙縣王店鄉(xiāng)專門成立“三資”規(guī)范化管理中心，并以村為單位成立12個清產(chǎn)小組，還制訂了《農(nóng)村集體“三資”管理規(guī)范化管理實施方案》，由鄉(xiāng)、村層層簽訂“目標責任狀”。

2010年，江蘇全省近97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展農(nóng)村審計，審計近1.5萬個單位，審計金額近800億元。

民主化監(jiān)督讓百姓露出笑臉

“村里的錢物百姓清楚了、集體資產(chǎn)保值增值了，老百姓的滿意度也高了?！鼻颁h鎮(zhèn)鄭圩村村民管廣發(fā)對半月談記者說。

記者在這里看到，從“生態(tài)村”創(chuàng)建到排澇電費，從合同發(fā)包到收款明細，從數(shù)千元的進賬到上百元的支出，農(nóng)村集體“三資”處置檔案登記事項不分大小，只要屬于集體“三資”范疇，就全部在檔案中詳細登記，后面還附有村民議事會成員代表的簽名確認。

江蘇省對農(nóng)村集體的土地承包和租賃、集體舉債、集體資產(chǎn)處置、對外租賃發(fā)包等與農(nóng)民群眾切身利益密切相關(guān)的重要事項，積極推行“四議兩公開”：按照村黨支部提議、支委會和村委會聯(lián)席會議商議、全村黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議的程序，執(zhí)行決議公開、實施結(jié)果公開，充分發(fā)揮群眾的主體作用和監(jiān)督作用。

如今，在蘇南地區(qū)的宜興、張家港、常熟、武進等地，信息端口設(shè)置到村，只要在觸摸屏前動手點擊，就能仔細查看村里近期的財務(wù)情況，這些地方均建立了縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)通的農(nóng)村信息化網(wǎng)絡(luò)管理平臺，形成了全方位、多層次、實時化的網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管體系。當?shù)卮迕裾f，像玻璃一樣將村里“三資”透明公開，打消了群眾的疑慮。

2011年，江蘇省八個部門聯(lián)合出臺文件，進一步明確理財小組成員不得由村委會成員及其近親、村報賬員和集體經(jīng)濟組織負責人擔任，相關(guān)人員經(jīng)考核合格后統(tǒng)一頒發(fā)“民主理財證”，村級財務(wù)開支審批入賬必須經(jīng)過村民理財小組負責人審核簽字，民主理財小組定期開展理財監(jiān)督活動。

求解篇之五

農(nóng)村紀檢監(jiān)督員：向農(nóng)民“身邊的腐敗”說不

湖南省郴州市近幾年通過村組選舉產(chǎn)生了3萬名農(nóng)村紀檢監(jiān)督員，“有證、有職、有權(quán)”監(jiān)督農(nóng)村集體財產(chǎn)，向農(nóng)民“身邊的腐敗”亮劍。

“我們是選舉出來的”

在郴州市資興市田心村，半月談記者見到了村紀檢監(jiān)督員歐呈芳，他自豪地說：“我們是選舉出來的。”2011年6月，村委會通過無記名投票，選舉出歐呈芳、李寶松、陳安國三名村民主理財小組成員。

一位村民表示，選舉產(chǎn)生的村紀檢監(jiān)督員與過去聘任的完全不同。選舉產(chǎn)生的村紀檢監(jiān)督員，代表的是村民的意見，而聘任的往往“比較聽話”，代表的是村干部的意見。

資興市農(nóng)經(jīng)局局長李小平說，2011年4月，資興市委、市政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主理財小組換屆選舉的通知》，文件要求選舉中要嚴格執(zhí)行回避制度，現(xiàn)職村干部及其家屬和三代以內(nèi)的親屬均不得擔任村民主理財小組成員。

郴州市委農(nóng)村部部長黃志文介紹，全市2011年在村民委員會換屆時，同步進行了村組民主理財小組的選舉，共選舉了民主理財小組成員3萬余人，同時被鄉(xiāng)村黨組織聘任為紀檢監(jiān)督員。

“我最滿意的是這個紅本本——郴州市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織民主理財小組工作證。它對我們民主理財小組的產(chǎn)生、監(jiān)督的范圍、享有的權(quán)利、工作報酬都進行了明確的規(guī)定。手中有證，證上有章，我們監(jiān)管起來理直氣壯?！辟Y興市新民村民主理財小組組長李世明拿著工作證高興地對記者說。

郴州市農(nóng)村經(jīng)濟管理局局長唐甲良告訴半月談記者，民主理財小組工作證是郴州市的首創(chuàng)，得到農(nóng)業(yè)部的肯定。早在2005年，郴州市就制定相關(guān)辦法，第一次設(shè)計監(jiān)制工作證，當年發(fā)放后反響很好。2011年又重新監(jiān)制工作證3萬余本，發(fā)到全市2963個村和部分組級監(jiān)督員手中，受到群眾的歡迎。

“實實在在進行監(jiān)督”

在資興市新民村的財務(wù)票據(jù)上，半月談記者看到一張原始發(fā)票“洗相費”：金額為5元，票據(jù)上有經(jīng)辦人、證明人、審批人。民主理財小組組長李世明簽了字，蓋了章。他告訴記者：“村級財務(wù)不論收支大小，我們都要監(jiān)督、簽字。2011年10月，有一張800多元的發(fā)票，因手續(xù)不全，我們不予簽字，最后沒能報銷。”

資興市唐洞街道辦事處農(nóng)經(jīng)站站長胡佩琴說：“在沒有實現(xiàn)村賬鄉(xiāng)代管之前，村組會計處理賬務(wù)都是村干部說了算，發(fā)票想給你看就給你看，不想給你看，就直接入賬，村紀檢監(jiān)督員無可奈何?，F(xiàn)在是民主理財小組組長沒有在發(fā)票上簽字蓋章，到我這里是報不了賬的。如果給他們報了，我會受到批評，而且年終考核也要扣分?！焙迩僬f，這從源頭上遏制了村干部的不規(guī)范行為。

半月談記者在北湖區(qū)郴江鎮(zhèn)農(nóng)村公共資產(chǎn)資源交易中心的檔案中看到，七里洞村36個門面招租價值2800萬元的公開交易資料上，明確記載交易前的“四議兩公開”程序、交易過程、交易結(jié)果。組長何炳龍介紹：“所有農(nóng)村公共資產(chǎn)資源處置項目、服務(wù)采購項目都必須納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村公共資產(chǎn)資源中心集中交易。交易過程中，我們都要全程參與?！?br />
桂陽縣荷葉鎮(zhèn)新市村紀檢監(jiān)督員譚紅旗告訴記者：“現(xiàn)在我們是手中有證，證上有章，鎮(zhèn)里把關(guān)，村里一分一厘的開支、每一項資產(chǎn)資源交易，都要認真監(jiān)督。”

“監(jiān)督有成效，管理待完善”

資興市田心村黨支部書記陳國庭告訴記者：“有了監(jiān)督，雖然辦事程序多了，但是非常值得。過去一些群眾以為村干部就會貪污，真是渾身長嘴都說不清?，F(xiàn)在發(fā)票上有紀檢監(jiān)督員審核簽字，賬務(wù)上有鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站嚴格把關(guān)，資產(chǎn)處置有集中公開交易，所有財務(wù)要到網(wǎng)上公示，群眾再也不會隨意猜疑?！?br />
一些村組紀檢監(jiān)督員們反映，目前具體工作中還存在一些難點：一是農(nóng)村集體“三資”管理法律法規(guī)不健全。由于國家沒有出臺有關(guān)農(nóng)村集體“三資”管理的法規(guī)，造成審計主體不明確，審計處罰沒有約束力。了解情況的群眾表示理解，不了解情況的群眾認為是“官官相護”。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)人員過少。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，村組管理集體資產(chǎn)大幅增加，村組集體“三資”管理任務(wù)日漸加重，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)管理力量極為薄弱，工作難以推進。

三是惠農(nóng)補貼公開力度須加大。有關(guān)部門必須明確，凡是征地拆遷的補償款必須對外公布，同時抄送給農(nóng)經(jīng)部門，以便加強監(jiān)督。



熱點3.

城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村物資被侵吞風險急劇增大

數(shù)億元“物業(yè)資產(chǎn)”遭村支書賤賣

踢開村民大會，打通街道、縣、市各級審批監(jiān)管環(huán)節(jié)，將數(shù)千村民集體所有的數(shù)億元“保命資產(chǎn)”以幾千萬元私自低價變賣，從中侵吞漁利。炮制此案的廣東鶴山市一村支書兼村主任及其他幾名涉案人員最近被鶴山市司法機關(guān)批捕，異地關(guān)押審理。

半月談記者追蹤調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，在城鎮(zhèn)化和土地非農(nóng)化過程中，沿海發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)接合部農(nóng)村集體資產(chǎn)越來越多地由土地轉(zhuǎn)化為商鋪、廠房等商業(yè)物業(yè)，農(nóng)村物業(yè)資產(chǎn)保全正面臨著新挑戰(zhàn)。

“下蛋母雞”被低價變賣

鶴山是廣東省江門市所轄縣級市，中東西村是城區(qū)最大的城中村。在城鎮(zhèn)化進程中，中東西村土地大部分被征用。政府為了保障村民長遠生計，共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果，要求征地開發(fā)單位將沿街商鋪及廠房置換給中東西村作為村集體資產(chǎn)，為失地村民養(yǎng)一群“下蛋的母雞”。

這本來是當?shù)卣疄檗r(nóng)民精心安排的長久之計。廣東省政府參事王則楚說，過去，農(nóng)民的“命根子”是土地，國家法律規(guī)定村集體土地不能自由買賣，用這條“紅線”保護，但是集體土地被置換成商鋪、廠房等商業(yè)物業(yè)，因其具有獨立的產(chǎn)權(quán)屬性，被侵吞的風險急劇增大。

中東西村原村支書兼村主任馮維根，覬覦的正是這群“下蛋的母雞”。

馮維根被查處前接受采訪時承認，村里商鋪已賣掉了2/3，“當時已經(jīng)由幾十名村民參與的村民代表大會通過”。

記者采訪到的30多位村民對此堅決予以否認，他們表示大部分村民對商鋪變賣并不知情?！白冑u這些集體資產(chǎn)，完全是村委會少數(shù)人的秘密行動?！?

村民馮柏昭說：“這么大的事，根本沒有召開村民大會討論，沒有得到村民大會授權(quán)，也沒有評估和合法拍賣?！?

鶴山市民政局副局長劉錦棠對記者說，根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，凡涉及村民利益的重大事項，如集體資產(chǎn)處理，需由村委會提請村民會議討論決定，需有本村18歲以上村民的過半數(shù)參加并過半數(shù)通過。“后調(diào)查表明，中東西村在商鋪變賣中沒走這一程序，當屬涉嫌違法無效?！柄Q山市委常委、市紀委書記甄榮毅向半月談記者證實，根據(jù)初步調(diào)查的情況，因涉嫌賤賣集體資產(chǎn)，鶴山市紀委已于2011年11月23日對馮維根實行雙規(guī)，公安機關(guān)也對馮廣安(馮維根妻侄)、馮佳強(馮維根侄子)等幾名涉案人員實行刑拘。

另據(jù)鶴山市公安局介紹，2011年12月9日，經(jīng)鶴山市人民檢察院批準，公安機關(guān)依法對犯罪嫌疑人馮維根、馮廣安、馮佳強等人以涉嫌職務(wù)侵占罪、非國家工作人員受賄罪執(zhí)行逮捕。

而此時，中東西村大部分商鋪物業(yè)“合法”易主。據(jù)鶴山市住建局提供的《查詢結(jié)果通知書》顯示，已有150項300多個原權(quán)屬中東西村的商鋪被交易過戶。最近一宗過戶手續(xù)，發(fā)生在2011年11月21日。

村民馮德洪透露，根據(jù)估算，原權(quán)屬中東西村的沿街商鋪市值起碼超過5億元，但現(xiàn)在實際入賬只有6000萬元。

“由于中東西村大部分商鋪物業(yè)已過戶，有的買主可能已再度轉(zhuǎn)手，追繳面臨很大困難?！睆V東合邦律師事務(wù)所主任黃志威說，“這些商鋪歸還村里要走法律程序，很費時間，代價很大?！?

兩個公章放行

半月談記者采訪發(fā)現(xiàn)，中東西村物業(yè)資產(chǎn)處置的報批疑點重重，但在經(jīng)過市鎮(zhèn)兩級政府的審核過程中卻“一路綠燈”，背后究竟隱藏著什么？

住建部門是房產(chǎn)交易過戶的法定關(guān)卡。“我們審批過戶時主要認兩個公章，一個是物業(yè)原權(quán)屬方村委會申請出售的公章，一個是鎮(zhèn)街同意處置蓋的公章。”鶴山市住建局兩位副局長說。以下是半月談記者和他們的問答。

問：村民集體所有的房產(chǎn)物業(yè)，辦理過戶的時候，難道不要求提供任何顯示村民集體同意的手續(xù)嗎？

答：我國對村集體資產(chǎn)過戶的條件并沒有明確規(guī)定，鶴山對村集體物業(yè)資產(chǎn)過戶登記的要求和其他個人資產(chǎn)手續(xù)不同的是，要求過戶時需增加鎮(zhèn)街一級政府的把關(guān)意見，“如果鎮(zhèn)街同意，就給予辦理，不必有村民簽名”。

問：這是一宗明顯存在嚴重爭議的交易，村民已經(jīng)多次上訪、舉報，為什么不暫時中止交易？

答：只要資料齊全就辦理。

問：鶴山市住建局承認在辦理過戶手續(xù)時沒有收到商鋪整體拍賣評估報告書，很多人據(jù)此認為買賣非法無效，為何還給辦證過戶？

答：這不是制約過戶的關(guān)鍵因素。

鶴山市住建局向記者提供了一份《中東西村委會關(guān)于要求處置房地產(chǎn)物業(yè)的請示》，上面寫著：“經(jīng)我村委會研究，擬將權(quán)屬我村委會的房地產(chǎn)物業(yè)進行處置，處置物業(yè)情況詳見附表。”下面蓋有村委會的公章。在下方，有“同意處置”四個字，蓋的是“沙坪辦事處”公章。“附表”是一份長達兩頁的清單，上面列舉著要“處置”的房產(chǎn)物業(yè)門牌號、面積、底價。

兩行字的“請示”，四個字的“同意處置”，輔以公章，便是變賣村民共有的幾億元集體資產(chǎn)的全部手續(xù)。

“以‘村委會研究決定’的形式申請?zhí)幹么寮w資產(chǎn)，是越權(quán)可笑的荒唐行為?！濒吣洗髮W教授喻季欣說，不僅村委會的決定不能代替大多數(shù)村民的決定，村委會的公章也不能代替大多數(shù)村民的簽名。

對此，馮柏昭等村民說：“村里公章就在馮維根手里，他還不是想蓋就蓋？問題是上級領(lǐng)導為什么輕易批準？”

“公章是我同意街道黨政辦蓋的，‘同意處置’四個字是他們代寫的。主要是當時沒有認真核對有關(guān)細節(jié)?！鄙称航值擂k事處主任麥少懷對記者說，“沒有政策規(guī)定要做什么審核。當時有上級領(lǐng)導打了招呼，不好違命?！?

“保命物業(yè)”安全之憂

“在村資產(chǎn)的監(jiān)管方面，一旦市鎮(zhèn)職能部門被‘腐蝕’，具有執(zhí)法權(quán)的各級紀檢司法部門將成為群眾倚重的‘最后防線’。”廣東省民政廳政策法規(guī)處處長王先勝對記者說。

鶴山市多位干部群眾反映，馮維根等涉案人員在當?shù)乇尘吧詈瘢溆H屬長期擔任江門、鶴山兩地核心部門要職，導致審核環(huán)節(jié)形同虛設(shè)。

“當?shù)剡€有干部長期把馮維根當成‘幕后財源’。”馮錫超等村民說，這次馮維根等人私賣集體資產(chǎn)，一些干部就是“實際的買家”。

村民馮德洪說，馮維根等人私賣村資產(chǎn)事實確鑿，查辦取證應(yīng)該不難。據(jù)鶴山市住建局提供的查詢結(jié)果，原權(quán)屬中東西村的已過戶商鋪，比中東西村村委會提供的拍賣資產(chǎn)清單還多出20多項，且售后資金不知去向。

馮錫超說，村里物業(yè)的拍賣，是由馮維根侄子開設(shè)的拍賣行一手操辦?！拔覀円恢毕蛴嘘P(guān)部門反映拍賣過程存在偽造虛假評估書、拍賣公告、成交協(xié)議書、置換協(xié)議書等虛假證明文件，制造虛假拍賣事件，但一直沒有人去調(diào)查核實?！?

廣東省國土資源廳有關(guān)負責人向記者介紹，與不能自由買賣的集體土地不一樣，這些置換的物業(yè)具有完全產(chǎn)權(quán)，對其交易，目前國家層面沒有明確的法規(guī)，有的地方房管部門以內(nèi)部文件規(guī)定，在交易登記要件中加一項“村民大會紀要”、“村民同意書(手印)”?！罢f到底，鶴山市住建局把中東西村的集體資產(chǎn)，當做普通的企業(yè)資產(chǎn)處理，只認公章和法人代表，村民的自治權(quán)利沒有得到保護?！?

“中東西村的教訓顯示，廣大村民沒有‘保命資產(chǎn)’的處置權(quán)，是十分危險的。”廣東省政府參事王則楚說，“這在全國具有警示意義?！?br />
惠農(nóng)資金名目繁多，基層干部雁過拔毛

部分基層官員侵占惠民款三大手段

據(jù)新華社電 “芙蓉王？我抽的是軟中華?！边@是重慶三峽庫區(qū)巫山縣曲池鄉(xiāng)原鄉(xiāng)干部鄧川對村民說的話。為領(lǐng)到每人3000元的生態(tài)補償款，村民設(shè)宴招待鄧川，并奉上香煙“芙蓉王”，不料遭遇冷臉。其實，政府補償標準應(yīng)是每人5000元，鄧川還截留了2000元。

近3年間，重慶檢察機關(guān)查辦了1977名貪官污吏，涉及惠農(nóng)資金、社會保障多個領(lǐng)域，涉案金額11.8億元，許多受害者是低收入群體。

現(xiàn)象

部分基層干部“抽水”

隨著政府財力增強，國家惠民政策的“含金量”越來越高。在重慶農(nóng)村，農(nóng)民最多能享受約20項優(yōu)惠政策，包括家電下鄉(xiāng)補貼、計劃生育獎勵、孕產(chǎn)婦住院分娩補助、農(nóng)資農(nóng)機良種補貼、退耕還林補助、政策性農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)村沼氣國債項目等。在不少城鎮(zhèn)，除居民戶籍福利政策外，針對困難群體的補助或補貼也不少。

然而，一些基層干部卻變身“抽水機”，使“讓利于民”變?yōu)椤白尷跈?quán)”。據(jù)重慶市檢察院第二分院介紹，近年來該院查處的侵占移民資金、扶貧資金、征地補償?shù)惹洲r(nóng)害農(nóng)職務(wù)犯罪案件呈上升趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社干部“集體腐敗”現(xiàn)象突出，窩案串案率在七成以上。

調(diào)查

惠民款補助監(jiān)管漏洞多

記者發(fā)現(xiàn)，被“劫貧”的低收入群體往往地處偏遠，社會關(guān)系簡單，信息渠道有限，容易被蒙蔽。在重慶一些農(nóng)村，盡管村務(wù)公開已喊多年，但部分干部仍在搞“半公開”或“假公開”。巫山縣曲池鄉(xiāng)原鄉(xiāng)干部鄧川一直欺上瞞下，向偏遠山區(qū)村民傳達“打了折”的補償標準。此外，他還侵占了群眾的異地移民搬遷費、危房改造扶貧資金和種糧直補。

另一個原因是，一些惠民款補助面廣人多，在申報、審核、監(jiān)督等環(huán)節(jié)彈性大、漏洞多，為權(quán)力尋租提供了良機。前不久重慶城口縣挖出一起套取“家電下鄉(xiāng)”補償款窩案，一些業(yè)務(wù)人員和零售商勾結(jié)，利用“家電下鄉(xiāng)”產(chǎn)品標識卡管理漏洞，騙取國家財政補貼5.3萬余元。

重慶市檢察院第二分院調(diào)研發(fā)現(xiàn)，集體腐敗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社干部往往能利用職務(wù)便利，事前共同“策劃”，事中分工合作，事后訂立“攻守同盟”。面臨監(jiān)督審計時，有的貪官就把錢打回財政賬戶，審計過關(guān)后又運用權(quán)力把錢套回來，以規(guī)避監(jiān)督。

部分基層官員侵占惠民款三大手段

手段：直接貪污“私分”惠民款

案例：云陽縣普安鄉(xiāng)近期挖出干部集體腐敗窩案，包括書記、鄉(xiāng)長、副書記、副鄉(xiāng)長、鄉(xiāng)財政辦主任等12名干部私分公款數(shù)十次，侵吞計生款、移民款、飲水工程款等上百萬元。

手段：虛報人頭“吃空餉”

案例：城口縣明中鄉(xiāng)雙利村原村支書、村主任和村會計合伙，在退耕還林工程中虛報戶頭，多領(lǐng)了補助款12萬余元；奉節(jié)縣林場原場長、副場長、會計、出納等合伙虛列支出，貪污封山育林和退耕荒山造林款13萬余元。

手段：官商勾結(jié)“吃回扣”

案例：大渡口區(qū)勞動局原局長楊某借分配農(nóng)民工培訓指標之機斂財，大肆收取“好處費”。一些學校重金“買”得培訓指標后，只好搞“縮水”培訓，農(nóng)民工基本學不到技能。

查處

檢察官冒雨進深山取證殉職

“惠民款是低收入群體的救急錢、救命錢?！敝貞c市政協(xié)委員榮修模說，官員和管理者對其伸出貪婪之手，嚴重損害黨和政府的形象。以鄧川案為例，發(fā)案的哨路村位于大山深處，是遠近聞名的貧困村。為取證，檢察官羅東寧冒雨數(shù)進深山調(diào)查，染上重病殉職。雖然鄧川最終被判刑12年，但一些群眾仍感到心寒。

榮修模認為，要使困難群體的“救急款”免遭侵占，首先要定期拉網(wǎng)巡查，嚴厲處罰違規(guī)行為，對截留、侵吞惠民款的干部實施“零容忍”。

為化解矛盾，重慶市正部署以解決干部侵占惠民款等為重點的“三項行動”，試圖為惠民資金穿上“防腐衣”。目前已經(jīng)糾正和查處違紀違規(guī)問題及案件293件，涉及金額1.99億元。
小村官怎樣煉成大腐?。?br />
上億元惠民工程變身政府辦公樓

村官竟成依附在農(nóng)民身上“寄生蟲”？

小村官是怎樣煉成大腐敗的？
·                 權(quán)力集中是犯罪根源

近兩年來，山東省臨沂市羅莊區(qū)檢察院把農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪作為查辦重點，先后立案查辦農(nóng)村基層組織人員10件10人?！胺治鲞@些案件，村干部權(quán)力相對集中，缺乏有效的監(jiān)督制約，是腐敗的主要原因?！鞭k案人員說。雖然按照《村民委員會組織法》規(guī)定，村委會決定問題應(yīng)當采取少數(shù)服從多數(shù)原則，對涉及村民利益的事項應(yīng)當提請村民會議討論，但實際情況卻是“決定權(quán)”往往集中在支部書記和村委會主任等少數(shù)人手中，大小事情由他們說了算，其他村“兩委”成員“睜一只眼閉一只眼”，不愿不敢監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)督薄弱，往往是收支無制約，財務(wù)審批“一支筆”。2010年，該院辦理了付莊街道西三沖村原黨支部書記周西國貪污糧食補貼...[詳細]
·                 村官的“回報論”值得警惕

據(jù)《法制日報》2月7日報道，二七區(qū)齊禮閻村的村支書閻海明借政府的拆遷安置政策，貪污受賄兩千余萬元。目前，市中級人民法院正對此案進行審理。記者了解到，閻海明在接受檢察機關(guān)調(diào)查時稱：“我為村民做了不少事兒，應(yīng)該有點回報。” 閻海明的“回報論”暴露出一些村官素質(zhì)太低的現(xiàn)狀。有的村官總認為有權(quán)不用，過期作廢，自己付出的太多，回報的太少，“不撈白不撈”。所以一些人把當村官視作謀財之門、謀利之路，把村民自治當作 “護身符”和“擋箭牌”，充分利用在位之機謀取錢財、中飽私囊。[詳細]

“村賬鎮(zhèn)代管”對農(nóng)村資產(chǎn)進行有效監(jiān)管

三農(nóng)直通車 www.gdcct.gov.cn 責任編輯：luowen 發(fā)布時間：2012-02-28

廣東將在各行政村建立村務(wù)監(jiān)督委員會，對農(nóng)村“三資”進行有效監(jiān)管。CFP供圖

隨著“民生工程”向農(nóng)村傾斜，大量資金涌入鄉(xiāng)村，由于農(nóng)村基層權(quán)力監(jiān)督機制相對不完善，小“村官”正面臨著大誘惑。日前，省紀委公布的數(shù)據(jù)顯示，自2007年以來，查處農(nóng)村基層黨員干部違紀違法案件9988件10419人，反映的農(nóng)村基層腐敗問題令人觸目驚心。

今年的中央一號文件強調(diào)，將持續(xù)加大財政用于“三農(nóng)”的支出，持續(xù)加大國家固定資產(chǎn)投資對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入。這筆惠民的資金如何落到實處，不被“碩鼠”中途打劫？如何在農(nóng)村基層建立起有效的防腐制度？保障基層群眾的合法權(quán)利，維護公平、正義，成為當務(wù)之急。為此，我省決定于3月開始對全省所有的行政村“三資”（農(nóng)村集體經(jīng)濟中的資金、資產(chǎn)、資源）進行清查，省紀委負責清查的監(jiān)管工作。同時，此次行動還要求在全省全面推行“村賬鎮(zhèn)代管”模式，實現(xiàn)統(tǒng)一銀行賬戶，統(tǒng)一支出審核把關(guān)，統(tǒng)一代理記賬。廣東還要求在全省各行政村建立村務(wù)監(jiān)督委員會，承擔原村民理財小組、村務(wù)公開監(jiān)督小組的監(jiān)督職能，對農(nóng)村“三資”進行有效監(jiān)管。

亂象

農(nóng)村基層腐敗案件近八成與“三資”有關(guān)

當前農(nóng)村出現(xiàn)的腐敗問題，大多集中在“三資”（農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源）管理方面。因此，如何完善農(nóng)村“三資”監(jiān)管機制，成了防治農(nóng)村基層腐敗首當其沖的難題。

汕尾陸豐南湖村黨支部原書記陳玉枝侵吞種糧補貼、危房改造款和學生補助等各種補貼；湛江徐聞等多個縣（區(qū)）農(nóng)機局領(lǐng)導虛報、倒賣收割機指標使省農(nóng)機補貼資金流失1600多萬元；清遠連南三江鎮(zhèn)政府動用警力、強行推毀水稻良田250畝用于開發(fā)旅游項目……近年來，有關(guān)農(nóng)村基層腐敗的新聞一再刺激著人們的神經(jīng)。

著名反腐專家、《求是》雜志研究員黃葦町在接受南方日報記者采訪時表示，當前農(nóng)村已經(jīng)成為資源密集領(lǐng)域，可農(nóng)村基層又是中國防腐制度最不健全的地方，因此，出現(xiàn)了不少小“村官”貪億元的現(xiàn)象。

放眼全國，當前農(nóng)村基層腐敗的突出表現(xiàn)形式主要有村干部貪占、截留、私分、虛報冒領(lǐng)土地補償款和救災(zāi)救濟、扶貧優(yōu)扶等資金和物資；在工程建設(shè)發(fā)包、企業(yè)和集體山林土地承包時收受賄賂；有的村干部公款私存或轉(zhuǎn)借他人以獲取利息，或借給親友使用；在集體資產(chǎn)處置如企業(yè)改制、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等過程中非法占有集體資產(chǎn)；財務(wù)管理混亂，吃喝揮霍，隨意開支等。這些現(xiàn)象反映出，當前農(nóng)村出現(xiàn)的腐敗問題，大多集中在“三資”（農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源）管理方面。因此，如何完善農(nóng)村“三資”監(jiān)管機制，成了防治農(nóng)村基層腐敗首當其沖的難題。

據(jù)廣東省紀委調(diào)查了解的情況，目前廣東農(nóng)村“三資”管理工作存在幾方面問題：

一是底數(shù)不清。有些地方未按照省的統(tǒng)一要求對農(nóng)村“三資”進行及時清理，尤其是固定資產(chǎn)會計核算不規(guī)范，定期盤點不到位，對“三資”的實際情況不明。

二是賬目混亂。個別地方農(nóng)村財會人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，財務(wù)管理混亂，資金不入賬，虛報補貼，挪用、侵占專項資金等現(xiàn)象時有發(fā)生。

三是處置不規(guī)范。一些地方農(nóng)村資產(chǎn)、資源的購置、建造或變賣、報廢處理程序不完善，處置主觀性和隨意性較大，導致資產(chǎn)、資源浪費流失。

四是監(jiān)管乏力。村級監(jiān)督組織不能獨立有效行使監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)象仍然普遍存在，對農(nóng)村“三資”的經(jīng)常化監(jiān)督力度不夠。

五是違紀違法問題突出。

據(jù)統(tǒng)計，黨的十七大以來，廣東查處的農(nóng)村基層腐敗案件中，有78%與農(nóng)村“三資”問題有關(guān)，因農(nóng)村“三資”問題引發(fā)的群體性事件呈上升趨勢。

對策

通過量化資產(chǎn)固化股權(quán)等維護農(nóng)民權(quán)益

目前全省完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村級集體經(jīng)濟組織數(shù)3635個，占全省總村數(shù)的18.6%。改革量化的集體資產(chǎn)1921.8億元，占全省農(nóng)村集體資產(chǎn)總量的51.4%。

怎么監(jiān)督基層權(quán)力，防“碩鼠”、抓“碩鼠”？據(jù)悉，廣東近年來不斷加大力度、創(chuàng)新方式、健全制度，也摸索出一些方法。目前，省、市、縣全面建立了農(nóng)村基層黨風廉政建設(shè)工作聯(lián)席會議制度，加強組織協(xié)調(diào)。制定出臺了《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》，建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，確立了這一組織管理農(nóng)村集體資產(chǎn)的主體地位。修訂《廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》，推動建立“產(chǎn)權(quán)清晰、責任明確、民主監(jiān)督、管理科學”的管理體制和運行機制。結(jié)合實際開展清產(chǎn)核資工作，認真解決“三資”管理中存在的突出問題。

此外，針對城市化和“村改居”進程加快的情況，我省積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟管理體制變革的新路子。2009年，制定實施《關(guān)于農(nóng)村經(jīng)濟合作社股份合作制改革的意見》，按照市場化運營的原則，引導有條件的地方加快推進股份合作制改革。通過量化資產(chǎn)、固化股權(quán)、出資購股、合理流轉(zhuǎn)等辦法，維護農(nóng)民的合法權(quán)益。目前全省完成產(chǎn)權(quán)制度改革的村級集體經(jīng)濟組織數(shù)3635個，占全省總村數(shù)的18.6%。改革量化的集體資產(chǎn)1921.8億元，占全省農(nóng)村集體資產(chǎn)總量的51.4%。

除了全省層面的制度建設(shè)，近年來全省各地市也結(jié)合自身實際，進行了諸多探索。

案例

村賬鎮(zhèn)代管

江門市探索村賬鎮(zhèn)代管、組賬村代記的管理模式，依托鎮(zhèn)財政結(jié)算中心實行村賬鎮(zhèn)代管、組賬村代記，管好村、組集體資金；依托鎮(zhèn)經(jīng)管站建立合同管理臺賬，管好農(nóng)村集體生產(chǎn)承包合同；依托鎮(zhèn)集體建設(shè)項目招投標小組實行集體建設(shè)項目公開招投標，管好集體工程的建設(shè)?！叭Y”管理情況納入村務(wù)公開和財務(wù)公開內(nèi)容，定期進行向村民公開；還把“三資”處理情況納入村主任任期經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，定期進行審計，審計結(jié)果向村民公開。

黨風廉政信息公開平臺

肇慶四會市建立了全國首個集鎮(zhèn)級、行政村、村民小組的黨務(wù)、政務(wù)、財務(wù)、村務(wù)于一體的黨風廉政信息公開平臺。老百姓可以通過這個平臺方便、快捷、清晰地了解到涉及自身利益的黨務(wù)、政務(wù)、財務(wù)、村務(wù)等情況，信息的公開保障了有效的監(jiān)督，也方便村民投訴、咨詢。

村務(wù)監(jiān)督委員會

梅州市在蕉嶺縣試點成立“村務(wù)監(jiān)督委員會”，成員由村民代表會議選舉產(chǎn)生，監(jiān)委會人員采取回避制度，由非黨支部、非村委會成員及非其近親親屬的村民代表擔任，具體負責實施村級民主監(jiān)督工作。此舉構(gòu)筑起農(nóng)村黨風廉政的“防火墻”。

南方日報此前曾對“蕉嶺模式”的村務(wù)監(jiān)委會進行報道。去年以來，村務(wù)監(jiān)委會在蕉嶺乃至梅州全面開花，目前梅州全市2900多個村都成立了村務(wù)監(jiān)委會。據(jù)了解，蕉嶺在農(nóng)村成立村務(wù)監(jiān)委會以來，農(nóng)村黨員干部違規(guī)現(xiàn)象大幅下降，尤其是經(jīng)濟違規(guī)案件，連續(xù)數(shù)年為零。

引入“第三方”遏制“村官”腐敗

三農(nóng)直通車 www.gdcct.gov.cn 責任編輯：luowen 發(fā)布時間：2012-03-07

江城客

前不久，南海村居集體經(jīng)濟財務(wù)監(jiān)管平臺全面啟用。這標志著南海村居集體資產(chǎn)總額達260多億元的財務(wù)將實現(xiàn)網(wǎng)上實時監(jiān)控，集體資金動向?qū)⒏忧逦该?。南海也由此開創(chuàng)了村居集體經(jīng)濟財務(wù)監(jiān)管的新模式。

“村官”腐敗時有發(fā)生，引發(fā)的矛盾糾紛曠日持久，農(nóng)村社會穩(wěn)定頗受影響。近日，一則題為“廣東5年查處萬名‘村官’”的報道在網(wǎng)上掀起波瀾。省委常委、紀委書記黃先耀表示，2007年以來，全省查處農(nóng)村基層黨員干部違紀違法案件9988件10419人，給予黨政紀處分9173人，其中2011年查處2005件2132人，給予黨政紀處分1935人。這一組數(shù)字說明，創(chuàng)新制度遏制“村官”的重要性。

南海村居集體經(jīng)濟財務(wù)監(jiān)管平臺的新意在于引入“第三方”，即會計師事務(wù)所監(jiān)管“村賬”?！暗谌健钡纳υ谟讵毩?，它不聽“村官”擺布，也不受黨政官員指令，而是忠于事實。這就比過去先進了很多。

過去，村里管財務(wù)的人都是村干部的“自己人”，財務(wù)人員是村“兩委”定的，工資是村里發(fā)的，村民總懷疑有貓膩。有一陣子，佛山推行“村財鎮(zhèn)管”，但沒能從根本上解決問題，因為政府既當“裁判員”又當“運動員”?，F(xiàn)在“第三方”管賬，透明度、公開度都高了，消除了公眾顧慮。

順著這一思路，可在更多領(lǐng)域引入“第三方”遏制“村官”腐敗。

權(quán)力不受約束，老鼠亦可吞天?！按骞佟备瘮〈蟀钢詫映霾桓F，一個至關(guān)重要的原因就是“村官”權(quán)力監(jiān)管留下真空：紀委、監(jiān)察局自上而下的監(jiān)督到不了村一級，村民自下而上的監(jiān)督則疲軟乏力。

“村委會權(quán)力太大。”中國政法大學法學院教授焦洪昌稱，按照法律規(guī)定，村民自治主要權(quán)利應(yīng)當體現(xiàn)在村民代表大會或村民大會，村民委員會組織法規(guī)定了8個方面的事項應(yīng)該由村民會議決策，但實際上這種民主決策權(quán)并沒有落實到村民會議中，村民自治變成了村委會自治。比如，村干部不落實公開村務(wù)、公開賬目，村民常常毫無辦法。所謂的村民監(jiān)督小組“公示墻”、“明白紙”也形同虛設(shè)。

村民自下而上的監(jiān)督疲軟乏力，那么村委會成員之間會不會形成監(jiān)督關(guān)系？目前，一些地方的村級財務(wù)管理頗為混亂，有的村會計、出納不分設(shè)，讓一人兼任；有的村會計、村主任和村支書有一定的親緣關(guān)系，錢賬不分，白條坐收坐支，缺乏制約；有的財務(wù)人員惟村支書和村主任的命令是從……這些都為村干部腐敗打開了方便之門，村干部相互勾結(jié)、共同作案的情形并不鮮見。

那么，上級部門能不能進行自上而下的監(jiān)督？一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，村民委員會是一個自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會不是領(lǐng)導關(guān)系，鄉(xiāng)政府對村干部不好監(jiān)管。根據(jù)我國現(xiàn)行行政體制，“村官”是“從事公務(wù)”的人員，但不是公務(wù)員，故而紀委的紀律之杖夠不著；“村官”是一級組織的“干部”，但不是我國行政意義上的“黨政干部”，故而“監(jiān)察”的規(guī)矩之箍套不上。

在此背景下，“第三方”的力量就顯得尤為重要，它填補了農(nóng)村資產(chǎn)監(jiān)管真空。以會計師事務(wù)所為例，他們具備村民所不具備的專業(yè)管賬能力，以銳利的眼睛緊盯村賬的一舉一動。同時，他們又相對超脫，以獨立的姿勢管賬，不受村干部擺布。但“第三方”走上舞臺，需要村民的授權(quán)，只有村民充分利用“第三方”平臺，其威力才能充分發(fā)揮。我們期待，更多的“第三方”填補農(nóng)村資產(chǎn)監(jiān)管的漏洞。

民主監(jiān)督讓村民分享更多資產(chǎn)收益

三農(nóng)直通車 www.gdcct.gov.cn 責任編輯：luowen 發(fā)布時間：2012-03-13

全流程民主監(jiān)督：看好集體財富之門

全流程監(jiān)督村干部財務(wù)決策

“當前，沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村面臨‘四大’：村子規(guī)模大，村建投入大，村干部權(quán)力大，集體資產(chǎn)數(shù)量大?！睂幉ㄊ形Ｎ?、北侖區(qū)委書記陳利幸說，與此相應(yīng)的是，涉及村級財務(wù)的信訪舉報也大大增加，已占全區(qū)信訪總量的60%以上。為解決這個問題，北侖區(qū)推出了“一事一議一簽一公開”制度。

“‘四個一’中，一事是指村務(wù)活動的重大事項都要納入民主決策范圍；一議是指通過民主議事，村民要充分醞釀討論；一簽是指村民代表或經(jīng)辦人員對討論表決事項要由本人簽名，表明態(tài)度；一公開是指村務(wù)活動全程公開，并將有關(guān)結(jié)果張榜公布，接受全體村民監(jiān)督?！北眮鰠^(qū)委常委、紀委書記陳承奎接受半月談記者采訪時說，以前把村民自治較多地理解為民主選舉，往往只是“一選了之”，“四個一”則將民主監(jiān)督與村財務(wù)活動結(jié)合，讓村民擁有更多參與權(quán)和知情權(quán)。

“與此相配套，我們還成立了村務(wù)監(jiān)督委員會，下設(shè)村務(wù)公開、財務(wù)監(jiān)督等若干個小組?！标惓锌f，曾經(jīng)有一個村的兩委會，未經(jīng)村民代表大會許可，擅自聘用了一名燒水、打掃衛(wèi)生的勤雜工，遭到村民和村民代表的嚴肅批評，認為這些雜事村干部應(yīng)該自己動手干，不能花費集體資金，結(jié)果村里只好提前將勤雜工辭退了。

北侖區(qū)紀委副書記、監(jiān)察局局長呂煥忠告訴記者，霞浦街道有一新上任的村書記為村道路工程承包一事，私下給幾個當事人打招呼，推薦自己“中意”的工程隊，結(jié)果這事在村民代表大會上遭到村民質(zhì)詢，村書記只好當場向村民檢討。還有一個村的幾名村干部為自己每個月悄悄增加了幾百元的工資報酬，被村監(jiān)委會發(fā)現(xiàn)后窮追不舍，結(jié)果該村村書記在換屆中落選。

民主監(jiān)督讓村民分享更多資產(chǎn)收益

“以前工作做的并不少，但由于程序不公開，村民不知情，往往做了好事反招來埋怨聲。如今按照‘四個一’，我們把工程項目、土地承包、征地拆遷等事項都給村民代表大會來討論，充分聽取群眾的意見再作決斷，這樣反而輕松多了。”向家村黨支部書記李良康介紹，向家村屬城中村，村中間有條河比較臟，村民多次提出要整治，他們就請全體村民來討論。根據(jù)大伙的意見，決定只包工不包料，村民負責采購水泥、石料等建材，還聘請了一位已退休的老書記作工程“監(jiān)理員”，結(jié)果只花了23萬元就把這條河整治得漂漂亮亮，比原來工程隊的承包概算節(jié)約了20萬元。

李良康說，這幾年來，他們村修建街面房、農(nóng)貿(mào)市場、老年活動中心等工程項目十幾個，工程資金投入超過4000萬元，每一個項目都由村民代表大會最終討論決定，沒有發(fā)生一起村民上訪。

小山村村主任虞海祥說，小山村有一塊43畝的集體留用地，開始兩委會討論，提出了幾個方案，各有利弊。最后交由村民代表大會討論表決，決定招商引資，由一家有實力的企業(yè)整體租用。這塊土地現(xiàn)在每年給村里帶來上百萬元的租金收入。

山前村監(jiān)委會主任童漢光說，山前村有180間的暫租房，以前由村合作社分散出租給外來務(wù)工人員，要配備維修、保安、保潔等管理人員，成本開支較大，經(jīng)濟效益不高。后來發(fā)動村民提建議，通過公開招標，以每年34.2萬元租金承包給一家物業(yè)公司，每年可為村里增加十幾萬元的經(jīng)濟收入。

民主監(jiān)督核心在于公開化

北侖區(qū)紀委副書記陸浩杰說，“四個一”的關(guān)鍵在于公開化，通過公開化，讓村民人人都睜大眼睛來監(jiān)督，干部就不敢怠慢，不敢有私心塞私貨了。

“以前村干部會利用各種名義為自己或親朋好友謀私利，如果把這些行為公開曝光，他們就有顧忌了?！标惾A村監(jiān)委會主任周令漢說，陳華村支部書記的姐姐、外甥都是教師，每年教師節(jié)，他總要以慰問的名義給自己的親戚發(fā)獎金，動輒就是幾千元。村民們知道這事，提了許多意見不管用。監(jiān)委會就把這些賬一筆一筆貼在村務(wù)公開欄上，這下村支書沒敢再做類似的事了。

霞浦街道紀工委副書記周興才向半月談記者介紹，霞浦街道下面有個村，每年有100多萬元的土地、房屋出租收入，集體經(jīng)濟較富裕。但個別企業(yè)耍賴，曾先后拖欠租金達38萬元，村民幾次提意見，村里老支書礙于情面不好意思催討。村監(jiān)委會就把這些拖欠賬原原本本地上墻公布。村民們一看就明白，其中大多是老支書的“關(guān)系戶”，這下老支書說沒法干了，只好辭職下臺。新班子上任，把催討欠款作為第一件大事來抓，現(xiàn)在已把歷年拖欠款大都收回來了。(半月談記者 鄭黎)

熱點4.

留守兒童問題日益突出，更多孩子隨父母進城

三農(nóng)直通車 www.gdcct.gov.cn 責任編輯：luowen 發(fā)布時間：2011-11-05



隨著農(nóng)村學校衰落，很多父母將孩子帶去了務(wù)工地讀書，希望借知識改變他們的命運 (資料圖)河南商報記者 田仲煜/攝

隨著農(nóng)村學校日益凋敝，不少父母帶著孩子去上學，不少基層老師也因待遇不好想要“出逃”

多名學者稱，城市化進程所形成的空心村、教育資源分配不均、教育經(jīng)費不足等正導致農(nóng)村學校衰落

河南商報記者王向前 賴海芳

實習生宗雷逯彥萃張科峰張君瑞姬中貴翁彥軻趙鑫張麗宋潔段睿超王海英

一所所長草的校園，一棟棟破敗的房子，行走在河南鄉(xiāng)村大地，時不時見到的村頭小學面貌，讓人恍若隔世。

“以前的學校可熱鬧了，就是放學了，還有很多孩子瘋著玩，不想回家。哪像現(xiàn)在，你看一個人都沒有?！卑碴柣h姬屯小學老師姬繁修說，這不是一個地方的現(xiàn)狀，全省乃至全國農(nóng)村，都存在小學荒蕪化。

鄉(xiāng)村小學，什么導致了她的繁華不再？

年幼孩子跟著父母腳步流動

農(nóng)村學?？粘不?，是中國改革開放經(jīng)濟社會變遷的一個縮影。

采訪中，當河南商報記者向眾多專家學者探究問題根由時，他們說得最多的就是這句話。

“隨著城市化進程加快，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移和進城務(wù)工人員增多?！睂Υ爽F(xiàn)象做過調(diào)研的河南省社科院研究員李懷玉說，農(nóng)村成了空心村。

它產(chǎn)生的另一個后果，是留守兒童。

社科院調(diào)查顯示，目前全省留守兒童已達到500.22萬人，與5年前相比幾乎翻了一番，約占全國留守兒童的1/10。

脫離父母監(jiān)管的他們，產(chǎn)生大量問題，如營養(yǎng)不良、沉迷游戲、打架逃課等。

李懷玉說，日常的行為習慣、待人接物等，都是由父母言傳身教給孩子的。“父母和孩子分離，會對孩子的道德觀和信仰，甚至人格成長造成嚴重影響?！?

教育資源向優(yōu)勢地區(qū)集中，鄉(xiāng)村教育難逃沒落

三農(nóng)直通車 www.gdcct.gov.cn 責任編輯：luowen 發(fā)布時間：2011-11-06

農(nóng)村學校日益空巢化，已引起國家教育部門的重視，并出臺相關(guān)措施應(yīng)對河南也制定了大量政策，其中最主要的是撤并學校、優(yōu)化資源 但專家認為： 解決空巢學校問題還得靠實現(xiàn)教育公平 。

在專家看來，解決農(nóng)村空巢學校還得通過教育公平來實現(xiàn)（資料圖片）

農(nóng)村學校日益空巢化，已引起國家教育部門的重視，并出臺相關(guān)措施應(yīng)對

河南也制定了大量政策，其中最主要的是撤并學校、優(yōu)化資源但專家認為：

解決空巢學校問題

還得靠實現(xiàn)教育公平

有人的地方，才會有生氣。

日益空巢化的農(nóng)村學校，早已引起國家教育部門的重視，并出臺相關(guān)措施應(yīng)對。

河南省教育廳的一位工作人員稱，河南省因地制宜也制定了大量政策，其中主要一項就是“定點布局”：撤并學校，優(yōu)化資源。

專家認為，僅“定點布局”是不行的，從根本上解決空巢學校還得通過教育公平實現(xiàn)。這也是當下百姓的最大呼聲。

A

免除學雜費

促進農(nóng)村教育跨越

2005年11月底，對中國的教育調(diào)研了三個禮拜后，一個叫彼得·史密斯的美國人發(fā)出這樣的贊嘆：“中國在世界人口大國中樹立起了全民教育的最佳典范?！?

讓這位聯(lián)合國教科文組織前任助理總干事“不可思議”的是，“中國不僅舉辦了世界上最大的教育，并且取得了杰出的成就”。

他的前任科林·鮑爾，對新中國教育的評價則更加耐人尋味：“中國的整個教育制度得到了重建，而教育又重建了中國社會。”

這些毫不掩飾的溢美之詞似乎在給歷史做一個注腳——1890年，24歲的孫中山在給洋務(wù)派鄭藻如的信中感慨，“棄天生之材而自安于弱，雖多置鐵甲、廣購軍裝，亦莫能強也”。他建議設(shè)立初等學校和大學，斷言“利以此興，害以此除，而人才亦以此輩出”。

中國開始了教育復興之路。在過去的60多年中，一個充斥著八成文盲的國度將這個數(shù)字降到了一成以下，大學生和研究生數(shù)量躍居世界第一……

河南省教育廳一工作人員介紹，農(nóng)村教育更是成績斐然。本世紀初拉開的教育改革大幕，農(nóng)村教育受益是最大的。“從2001年到2006年，國家進行了農(nóng)村教育政策的調(diào)整，農(nóng)村的基礎(chǔ)教育過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)民來舉辦，現(xiàn)在由政府來舉辦，以縣為主管理，這是一個大的轉(zhuǎn)變?！?

在這個大的轉(zhuǎn)變過程中，標志性的就是2006年春季開始國家對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的改革。到2008年，實現(xiàn)全國義務(wù)教育，學雜費全部免除。

“河南農(nóng)業(yè)人口眾多，義務(wù)教育的普及，讓千萬家庭得到好處?！彼f，這些接受過九年義務(wù)教育的新一代農(nóng)家子弟已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的主力軍。

B

生源下降成為農(nóng)村學校常態(tài)

農(nóng)村教育的進步，無法掩蓋農(nóng)村學校的空巢化現(xiàn)象。省教育廳官員說，空巢學校是伴隨著經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的，是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，無法阻止。無法阻止是因為農(nóng)村人口流動越來越頻繁，多生孩子的念頭也在消減。

學齡兒童減少始于20世紀90年代中后期，隨后是各地出現(xiàn)了對中小學校的大規(guī)模撤并。從2000年到2008年，全國小學校數(shù)減少了45.6%，在校生數(shù)減少了20.6%。2009年，小學在校生總規(guī)模從20世紀90年代中期的1.3億人遞減到1億人以下。

21世紀教育研究院今年初發(fā)布的一份調(diào)研報告稱：小學和初中階段教育在規(guī)模上將出現(xiàn)持續(xù)性的供給過剩，其中農(nóng)村小學和初中生源不足將成為常態(tài)；高中教育還有一定的供給缺口，一兩年后將出現(xiàn)供給過剩；高等教育的報考人數(shù)連年減少，將有越來越多的高校出現(xiàn)生源危機。

該報告預測：未來10年將是中國學齡人口的一個加速下降區(qū)間，學齡人口總規(guī)模將以年均860萬人的速度減少。

其中最為顯著的義務(wù)教育階段學齡人口下降勢頭將持續(xù)到2018年，對教育發(fā)展的沖擊最早也最大。

C

“定點布局”河南積極應(yīng)對

生源下降，學?？粘?，這成了10多年來，甚至今后很長一段時間農(nóng)村學校的宿命。

省教育廳工作人員告訴商報記者，國家早在10年前就注意到了這個問題，并出臺應(yīng)對之策。河南也在積極行動，其中一個主要動作就是撤并學校，定點布局。

據(jù)有關(guān)資料顯示，2006年，河南省教育廳、省財政廳要求河南各地綜合考慮人口密度、地理環(huán)境、交通狀況等因素，合理規(guī)劃和調(diào)整農(nóng)村中小學布局。

按照當時的規(guī)劃，農(nóng)村小學布局調(diào)整在堅持學生就近入學的前提下，有計劃、有步驟地調(diào)整撤并一些村辦小學和教學點，農(nóng)村小學一年級適齡兒童數(shù)不足20人的一般不再設(shè)成建制小學?！斑@是一個動態(tài)過程，會根據(jù)實際學生人數(shù)隨時調(diào)整學校，今年是建制學校，明年就可能成為一個教學點。”

在永城，中學去年已合并完畢，小學根據(jù)情況定于2013年開始初試。根據(jù)教育部規(guī)定以及永城市政府根據(jù)實際情況作出的規(guī)劃，永城市芒山鎮(zhèn)小學最終的規(guī)劃目標是5所小學。

“這5所小學已經(jīng)按照地理環(huán)境方位的需要選定。規(guī)劃的第一所小學丁樓小學已經(jīng)接近完工，而松元小學的孩子們最終就是要到這里上學，距離有10多里地。”據(jù)芒山鎮(zhèn)中心校陳道新介紹，丁樓小學是寄宿式學校，學校還配備有食堂、寢室、籃球場、足球場等教學設(shè)備。

D

學校減少學生上學麻煩

生源不足，學校還保持完整，各科老師完備，這是一種資源浪費。

可“定點布局”也會衍生問題。開封市西姜寨鄉(xiāng)教辦公室主任武主任說，雖然撤并學校，一定程度上解決了農(nóng)村小學面臨的師資短缺、教育資源匱乏問題，但對學生和家長來說，也帶來一些問題。本來在家門口就能入學的孩子，卻要多走幾里路跑到別的村子去上學。

在撤點并校措施的實施過程中，家長的意見是最大的。武主任說：“西姜寨鄉(xiāng)主要依靠農(nóng)業(yè)，很多家長都要在家務(wù)農(nóng)。孩子上學遠了，家長又顧不上去接送孩子，都是孩子自己跑幾里路去上學。”

如果孩子離家更遠，寄宿在學校，家長一周才能見上孩子一回，又擔心孩子不會照顧自己。

合并到一起的學校，同樣會有問題。農(nóng)村教師人員缺編，每個小學都是十幾個老師。學生增加了，老師卻沒有增加。

武主任稱，拿西姜寨鄉(xiāng)來說，老師編制七年來只退不進。加上很多老師都是“民轉(zhuǎn)公”教師，年齡普遍偏大，學歷不高。如此師資，教學質(zhì)量很難保證。省教育廳的工作人員說，這些情況他們了解，“‘定點布局’可能會讓一些孩子上學不便，家長不便，但可以讓孩子們接受到優(yōu)質(zhì)教育。與此相比，不便不算什么?！?

E

教育公平

是百姓最大呼聲

在省教育廳工作人員看來，空巢學校的出現(xiàn)是一些家長追求優(yōu)質(zhì)教育資源的結(jié)果。因此，普及優(yōu)質(zhì)教育資源、推進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展，是今后努力的方向。在專家眼中，教育均衡發(fā)展還有諸多門檻需要跨越。

教育部基礎(chǔ)教育質(zhì)量監(jiān)測中心副主任胡平平稱，推進基礎(chǔ)教育均衡發(fā)展、促進教育公平，是實現(xiàn)社會公平的基礎(chǔ)。從目前情況來看，農(nóng)村孩子入學機會公平基本達到，但整個教育過程的公平和結(jié)果的公平，還不行。

她解釋，長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，區(qū)域之間的差異，財稅體制對教育的保障還不能做到全國一盤棋，產(chǎn)生了教育過程的不公，從而導致結(jié)果不公平。比如現(xiàn)在城市的外語教育就比農(nóng)村要好，這是由于師資和設(shè)備都不一樣。

同時，她認為，社會發(fā)展到當今階段，老百姓的需求轉(zhuǎn)為需求優(yōu)質(zhì)教育，表現(xiàn)為城市的擇校、農(nóng)村孩子有條件的希望去縣城讀書，出現(xiàn)了農(nóng)村學校無生源、縣城學校爆滿的現(xiàn)象。

“因此，我們下一步，尤其是農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展過程當中，必須要考慮如何實施教育過程的公平和教育結(jié)果的公平?！彼f，政府應(yīng)對這個問題，就要做到教育公平，均衡配置教育資源，面向每一個孩子，辦好每一所學校，讓每一個人都享受到公平接受教育的機會以及受教育的條件，做到過程公平。

她建議各級政府審視、清理現(xiàn)有對農(nóng)村義務(wù)教育的歧視政策，為推進縣域內(nèi)教育公平提供政策保障。過去定的很多政策是按照分灶吃飯的財政政策制定的。因為農(nóng)村沒有錢，所以給你編制少一點，城市有錢，就給你編制多一點，這是不對的。

資源的配置也是按照財力進行配置，那樣也是不行的。國家必須制定統(tǒng)一的辦學標準，不僅城鄉(xiāng)要一致，而且要向農(nóng)村傾斜。這也是一種公平的體現(xiàn)。

而教育公平了，農(nóng)村學校將不再為生源發(fā)愁，城市學校將不再為學生擁擠煩惱。

這樣的教育，距離我們還會遠嗎？



在這種情況下，李懷玉稱，眾多父母帶上孩子到務(wù)工地求學，加上國家政策要求城市公立學校無條件接受農(nóng)民工子女入學，使得更多農(nóng)村家長把孩子帶到城里上學。

這樣做的直接后果就是農(nóng)村學校生源越來越少，有些學校甚至出現(xiàn)了一個班只有幾個孩子的現(xiàn)象。

資源失衡

誘導家長送孩子到“高處”

與日益凋敝的農(nóng)村學校不同，一些地方教育資源優(yōu)質(zhì)的學校，則時常爆出人滿為患的新聞。

“有很多農(nóng)村孩子，因為各種原因被送到縣城上學了?！比~縣任店鎮(zhèn)古路灣小學毛老師說，有的孩子幼兒園就過去了。

原因在于城里教育條件比老家好。一位家長表示：“誰也不愿讓孩子輸在起跑線上。自己苦點，也不能虧了孩子?！?

一位不愿透露姓名的公立學校教師稱，從2005年開始，附近的私立小學就開始瘋狂“挖人”?！肮⑿W教師有的退休去了私立學校，有教師高價被私立學校挖走。農(nóng)村學校咋能中呢？”

以古路灣村小學為例，據(jù)任店鎮(zhèn)學區(qū)統(tǒng)計，從2006年起，該校升入重點中學的學生數(shù)逐年下降，2010年創(chuàng)了零紀錄。

上私立學校，代價雖大，父母們覺得值得。鄭家傲，今年11歲，剛剛考入縣里有名的“昆陽鎮(zhèn)二中”，是村里唯一一個考入縣城中學的學生。而他，是在私立學校讀的小學。

“上三年級的時候賴得很，整天跟人打架?！痹趯W校里開小賣部的陳大爺說。就是這樣一個壞孩子，四年級時，被父親送到封閉式私立小學后，成績提高很快?！敖?jīng)常是全校前兩名?！?

出生的小孩少了，學生怎么會多

農(nóng)村學生減少，很多老師認為，與國家的計劃生育政策也有直接關(guān)系。

作為我國的一項基本國策，計劃生育政策始于上世紀70年代末。30余年來，為中國控制人口迅速增長做出了巨大貢獻。

然而時至今日，其所帶來的其他影響亦逐步顯現(xiàn)，對學校來說，生源迅速減少即為最明顯的感受之一。

“我入學時，每個行政村都有個村小學，當時每個年級兩個班，每個班三十六七人?！?5歲的賈昌輝說。上世紀90年代中期，他曾就讀于河間市時村鄉(xiāng)的時村小學?！艾F(xiàn)在每個年級只有一個班，多的也不過三十來人。就這，還是原先3個小學合并后的中心小學?！?

據(jù)他介紹，按時村鄉(xiāng)的情況來看，整個中小學在校生的規(guī)模只有10年前的1/3?！吧暮⒆由倭?，學生怎么會多？”

由于恰逢十一放假，記者到時村小學走訪時，并未看到學生。隔著教學樓的窗子望進去，有兩間空出來的活動室。3年前，這兩間屋子還是坐滿學生的教室。

村里小孩減少的趨勢，甚至在村子轉(zhuǎn)幾圈就能感受出來。

以前街頭十幾個七八歲的孩子聚在一起玩泥巴、拍畫片的情景經(jīng)常遇到，現(xiàn)在則難得一見?！爸簧粋€好”、“生男生女都一樣”、“少生優(yōu)生，幸福一生”……這些已然褪色斑駁的標語倒隨處可見。

待遇不好，老師總想“出逃”

由于條件差，老師流失嚴重，也會使學校人氣不旺。

十多年前，安陽滑縣的姬屯小學是一所很有名氣的學校。

可自上世紀90年代末來，村里的學生越來越少。到2001年，學校徹底停辦了。孩子們只得到外村求學，而老師們，有的到外村小學教課，有的跟著包工頭出去打工，年底帶回來的錢也“比當老師工資高”。

不過，為解決村里年幼孩子外出上學難題，鄉(xiāng)里將此又規(guī)劃成一個教學點。校長兼語文老師姬繁修說：“學生少了，老師們心里也不安寧。而且老師待遇不高，到外面打工，說不定會比當老師活得更好?！?

活得更好，也是老師們的追求。

7年前，陳平從省內(nèi)一所大專學校畢業(yè)，2009年成了一名特崗教師。

他希望分到縣城。“說實話，我是農(nóng)村出來的，不該嫌棄農(nóng)村條件差。但工資總因為遲到、請假等被扣，也從不按時發(fā)，讓人心里不踏實?！?

另外，雖然考上了特崗教師，他的編制問題還是沒有解決。“同樣教課，和有編制的老師比起來，待遇沒法比。咱們都是憑良心才沒離開這些孩子！”

學校的特崗教師，除了陳平在農(nóng)村成家，其他老師，都是大齡光棍。他稱，這種情況下，他們怎么能安心工作呢？“出逃”，也許是唯一的路。

葉縣任店鎮(zhèn)學區(qū)有統(tǒng)計，2005年~2010年，5名教師離開了古路灣村小學，補充來的只有3名，還都是從鄰村小學調(diào)來的，年齡都在45歲以上，沒有一名本科生。

寧愿打工

也不愿干有編制的活兒

在一些基層農(nóng)村學校，老師并不安于現(xiàn)狀。這在漯河老師張洪身上體現(xiàn)得很明顯。

“學校就是把工資給漲到2000元，我也不想回去，有啥意思呀？”張洪去年在鄭州創(chuàng)辦了一所培訓學校，已經(jīng)小有名氣。慕名而來的學生不少，每年除去各項開支，能凈賺四五萬元。

今年33歲的她，1999年從漯河師范學院畢業(yè)時，被分配到舞陽縣一個鎮(zhèn)中心小學當語文老師，剛開始每月工資600多元。愛人在鄭州，兩人過著“牛郎織女”般的生活。

2004年，她冒著違規(guī)風險，找了個合適的人幫她代課，把部分工資給代課的人。她則以上學為由，來鄭州求職?！斑@種情況在農(nóng)村不少見?！?

有教師資格證，又有教學經(jīng)驗，她很快成為鄭州市一家教育培訓機構(gòu)的“明星教師”，月薪2500元，旺季每月能拿4000多元。張洪看準了教育培訓市場，去年6月，自己辦了家培訓學校。

她的員工大多是師范類學校畢業(yè)的大學生。他們習慣了在城里生活，不愿再回農(nóng)村。

小陳今年剛從鄭州師范學院中文系畢業(yè)，沒有參加任何招教考試，就直接來培訓機構(gòu)當老師了?！艾F(xiàn)在的招教，其實跟支教差別不大。考試通過，被分配到偏僻的農(nóng)村，且3年之內(nèi)不能轉(zhuǎn)正。工資低不說，還看不到前途和出路。即使轉(zhuǎn)正，也是窩在農(nóng)村一輩子?！?

專家點評

多種原因成農(nóng)村教育絆腳石

鄭州大學教育學院教育學系主任王獻玲說，鄉(xiāng)村小學生源困境主要有三點原因。

第一，計劃生育政策是學齡兒童減少的一個前提；第二，農(nóng)民入城打工，大多選擇把孩子帶到城里；第三，大多適齡兒童的父母都接受過較高水平的教育，對鄉(xiāng)村小學教育質(zhì)量不滿意。

河南省社會科學院社會學所所長牛蘇林說，農(nóng)村小學人數(shù)減少，這是一個很不好的苗頭，是一系列復雜原因造成的。

第一，農(nóng)村教育衰落，是農(nóng)村衰落的表現(xiàn)，這是國家社會結(jié)構(gòu)調(diào)整的結(jié)果。農(nóng)村成年人去城里打工，留下老人或孩子，使農(nóng)村出現(xiàn)空殼現(xiàn)象。第二，教育資源分配不合理，優(yōu)質(zhì)教育資源集中到城市，使鄉(xiāng)村學校投入少，教育設(shè)備差。第三，教育制度缺失。教育制度以城市為中心，教育經(jīng)費不足是根本原因。最后，農(nóng)村教師素質(zhì)普遍不高，知識結(jié)構(gòu)老化，整體素質(zhì)下降。

村小撤并后上下學不方便不安全，費用劇增

三農(nóng)直通車 www.gdcct.gov.cn 責任編輯：luowen 發(fā)布時間：2011-11-06

三農(nóng)直通車綜合報道：昨天，是大中小學開學的日子，可泰州興化市垛田鎮(zhèn)王橫小學卻無法正常開學，村里的孩子們陷入無學可上的窘境。原來，該鎮(zhèn)實行學校撤并，將擁有百年歷史的王橫小學4-6年級撤并至鎮(zhèn)上的垛田中心小學，引發(fā)家長不滿，“這樣撤并，不僅上下學不方便，而且增加家長的經(jīng)濟負擔，一年要多花2000多元的車費和伙食費?！?

聲音

王橫小學學生家長：上下學不方便，也不安全，每年要多花2000多元車費和伙食費

興化市教育局：垛田中心小學布局調(diào)整決定是為了王橫的子女享受優(yōu)質(zhì)教育資源

村小撤并引發(fā)家長不滿

上下學不方便、不安全

昨天，記者來到王橫小學，教室是老式青磚瓦房，不到十間。教室里，課桌、椅子破舊不堪。

在王橫小學門口，貼著一份開學通知，落款為垛田中心小學。通知中說，根據(jù)教育局協(xié)調(diào)會的精神：1、垛田中心小學布局調(diào)整決定是為了王橫的子女享受優(yōu)質(zhì)教育資源具體的舉措；2、垛田中心小學熱忱歡迎王橫學生到中心小學就讀，學校確保學生的安全接送、生活安排、全面發(fā)展；3、確要就地上學的自主選擇。從明天開始學校校車將準點接送。通知的時間為8月31日。

王橫村村民李先生說，王橫小學保留1-3年級，4-6年級的學生撤并至垛田鎮(zhèn)上的垛田中心小學，鎮(zhèn)里特地安排校車每天接送，“表面上看是整合教育資源，讓孩子能上更好的學校，但卻給家長和孩子帶來了很多麻煩?！?

“現(xiàn)在從王橫到垛田中心小學只有兩條路可走，一條是從興化城區(qū)經(jīng)過，大概八九公里；另一條是從333省道繞，十公里左右，可不管哪條路，開車都要20多分鐘，很不方便?！贝迕裢跖空f，王橫村比較富有，當?shù)卮蠖鄶?shù)人靠生產(chǎn)脫水蔬菜致富，“有錢人都在城區(qū)買了房子，孩子也到了城里，留在村里上學的孩子，家境一般都不算很好?！?

王女士告訴記者，到鎮(zhèn)上上學，還要擔心孩子的安全問題。校車每天早上7點左右在村口接，學生必須每天5點左右起床，因為遠的要走20多分鐘才能到村口，“一大早到處是汽車，誰能放心？”

每年僅車費和伙食費就要多支出2000多元

王女士說：“王橫小學今天開始報名了，4-6年級還是在這邊上學。去垛田鎮(zhèn)太遠，好多家庭都負擔不起。雖然通知上說學校專門有校車接送，但光是車費一學期要500元，孩子中午沒法回家，每學期還要交600塊的伙食費。”

小佳（化名）今年十歲，上四年級，昨天早上剛剛到王橫小學報名，“交了100多塊錢”。

小佳家離王橫小學不到100米，家中有一個83歲的奶奶，媽媽左腿殘疾，爸爸在城里干建筑工，一年收入兩萬左右，家中還有一個三歲的弟弟。為了維持家庭的正常生活，家里開了一個小賣部，全靠媽媽拖著殘疾的身體忙碌。

“誰都想上一個好學校?！毙〖训膵寢尣谎陲椬约簩脤W校的渴望，可家庭目前的現(xiàn)實，讓她對垛田中心小學望而卻步，王橫小學顯然是她家唯一的選擇。

“沒辦法，車費加伙食費一個學期最起碼1100塊，一年就是2200塊，負擔不起，而且我們家老的老，殘的殘，跑那么遠，照顧不過來?！毙〖训膵寢屨f。

關(guān)于撤并原因，他們這樣說

王橫小學老師：

中心小學老師不愿來村小

王橫小學的吳校長告訴記者，王橫小學具有上百年歷史，目前有近100名學生。由于王橫小學地處垛田鎮(zhèn)，根據(jù)興化市的規(guī)定，王橫小學就歸屬垛田中心小學管理。

“8月28日，垛田中心小學領(lǐng)導宣布了這個事情?！眳切ｉL說，王橫小學4-6年級撤并至垛田中心小學，只招收1-3年級學生。

據(jù)學校一位老師說，中心小學沒有老師愿意到王橫小學去教學，撤并學校最根本的原因，“原來29號就要報名的，但是為了這個事情，報名工作一直沒辦法開展。”

看到通知后，村里的不少家長到興化市教育局、信訪辦反映此事。8月29日、30日、31日，報名工作都沒有正常開展。

垛田中心小學校長

環(huán)境差，浪費教學資源

“這兩天為這事，頭都大了。”垛田中心小學校長王學龍說，“讓所有農(nóng)村孩子都享受到優(yōu)質(zhì)教育資源有什么不對？”

他表示，王橫小學遲早要撤并，不僅是教學環(huán)境太差，還嚴重浪費教學資源，“合理的師生比應(yīng)該是1比20，王橫小學去年有10個老師，卻只有不到100名學生。”

“決定撤并時，考慮交通問題，還特地給王橫村和鄰近的湖西村安排了一輛可接60名孩子的校車，花費12.5萬元，每個學生交500元，剩下的都由鎮(zhèn)政府解決?！比缃?，王橫小學只有5名學生到鎮(zhèn)中心小學報到，加上湖西村的30多名學生，只有40多人，“鎮(zhèn)財政又要往里面貼不少錢?！?

教育局：

調(diào)整教育資源需要

興化市教育局小教科何科長說，興化市本身的教師結(jié)構(gòu)、教師資源都不是很好，最近上級部門更是在倡導規(guī)模辦學、教育公平，因此，興化市教育局決定將部分有條件合并的學校統(tǒng)一進行撤并，王橫小學就是其中之一。

十幾年前，王橫小學也算是一個規(guī)模中等的小學，有三四百名學生。這幾年，學校的生源越來越少，造成了資源的浪費，另外，學校的硬件設(shè)施也相當差，因此教育部門才想辦法對這所學校進行調(diào)整。

對于“中心小學教師不愿去村里支教”的說法，何科長坦言，“原本在村里本地的老師不愿離開，而讓城區(qū)學校的老師去鄉(xiāng)鎮(zhèn)，他們也不高興?！?

暫不撤并，兩校都可以上

目前，教育部門決定，王橫小學還是正常開設(shè)4-6年級，孩子可以在王橫小學上學，也可以去鎮(zhèn)里中心小學上學。

昨天，村里的孩子才陸續(xù)到學校報名，截至昨天上午，4-6年級有31名學生報到，1-3年級有47名學生報到。

雖然4-6年級還是照常開班，但吳校長告訴記者，原本王橫小學有本地老師4名，中心小學支教老師6名，現(xiàn)在5名老師回到了中心小學，整個學校僅剩下5名教師，師資力量嚴重不夠，即使學生來了，教學工作也無法正常開展。

對此，何科長表示，這個問題還在協(xié)調(diào)中，大約3-5天后，就會有新的老師到王橫小學繼續(xù)支教。

現(xiàn)有農(nóng)村寄宿制學校無法滿足學生寄宿需求

宜賓市珙縣恒豐鄉(xiāng)第二小學由多個村小合并而成，多數(shù)學生往返學校要兩三個小時，學校沒有住宿條件，又是全天上課，因為家庭貧困和學校食堂方面的條件限制，很多學生在學校沒有午飯吃。這學期在志愿者的幫助下，100多個餓肚子上學的娃娃才吃上“免費的午餐”。
沙溝小學是一所寄宿制小學，學校在校學生206人，雖然生源在持續(xù)減少，但住宿比例卻在逐步提高，現(xiàn)在已經(jīng)達到了70%。寄宿原因各有不同，其中一部分是離家太遠，一部分是留守兒童，更多的孩子有了寄宿的需求。
由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、教育投入不足等多種原因，部分地方農(nóng)村教育與城市教育仍然存在較大差距，現(xiàn)有農(nóng)村寄宿制學校仍然不能滿足學齡兒童寄宿的需求，要讓每一個孩子都享受公平的教育仍然任重道遠?！驹敿殹?br />
美國農(nóng)村小規(guī)模學校政策變化的借鑒意義

摘要：一個多世紀以來，美國農(nóng)村小規(guī)模學校的政策發(fā)生了較大變化。其動因在于政府逐漸意識到小規(guī)模學校存在的價值，認識到小規(guī)模學校在學生成績、經(jīng)濟效益等方面比大規(guī)模學校表現(xiàn)更好。當前我國正實施義務(wù)教育學校布局調(diào)整，美國小規(guī)模學校的政策演變對我國具有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：小規(guī)模學校；學校合并政策

一、美國農(nóng)村小規(guī)模學校政策的變化

美國農(nóng)村小規(guī)模學校政策由最初的合并、消除，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ?、扶持小?guī)模學校。

1.學校合并運動

19世紀末，農(nóng)村學校的主要特征是人口居住分散、學校規(guī)模。1918年，美國農(nóng)村僅“一室學校”就有19603所，占當年全國公立學?？倲?shù)的70.8%，約有500萬農(nóng)村兒童在“一室小學”讀書，約占美國小學生總數(shù)的四分之一。農(nóng)村小規(guī)模學校面臨許多問題：經(jīng)費短缺，基礎(chǔ)設(shè)施較差；農(nóng)村學校學年短，兒童教育機會少；農(nóng)村學校人員缺乏分工，專業(yè)化水平低，等等。小規(guī)模學校的存在被許多人視為影響農(nóng)村教育質(zhì)量的重要原因。為解決這些問題，美國開始了學校合并運動。

1897年，美國國家教育協(xié)會提交了一份解決“農(nóng)村教育問題”的報告，認為農(nóng)村教育不僅效率不高，而且質(zhì)量低，改進的方法是進行學校合并，消除小規(guī)模學校，以提升學校教育質(zhì)量。此報告提出的建議得到廣泛采用，各州相繼立法，采取措施推動農(nóng)村小規(guī)模學校的合并。這標志著學校合并運動的開始。20世紀50、60年代是美國農(nóng)村學校合并運動的加速期。1957年，蘇聯(lián)衛(wèi)星上天震驚了美國教育屆，人們開始質(zhì)疑美國教育，尤其是農(nóng)村地區(qū)的教育，這加速了消除小規(guī)模學校的速度。1959年，哈佛大學校長科南特（Conant）在《今天的美國中學》一書中，表明了他對學校合并的觀點：小規(guī)模學校資源匱乏，不能提供高水平的教育，而學校合并能夠減少學校支出，提高學生入學率，為學生提供最好的教育機會。他從學校規(guī)模與學生學業(yè)成績關(guān)系角度提出“規(guī)模效益”的理論，是學校合并運動中的重要指導思想，對美國學校合并運動起到了一定的推動作用。

美國各州通過各種政策、措施促進合并。一方面，許多州規(guī)定最少學生數(shù)量，要求學校必須保證最少的入學人數(shù)才能獲得資助。如肯塔基州要求小學學生數(shù)必須多于300人、中學必須多于400人、高中多于500人。宣傳大規(guī)模學校的優(yōu)勢，鼓勵建立大規(guī)模學校，并規(guī)定單位學校面積內(nèi)低于一定的學生數(shù)，不支持校舍維修，導致小規(guī)模學校校舍得不到維護，被迫關(guān)閉。另一方面，許多州通過立法為農(nóng)村合并學校提供更多的經(jīng)費支持。如威斯康星州于1913年頒布《建筑援助法》，對農(nóng)村規(guī)模比較大的學校和分年級學校提供更多資金，改善辦學條件。在這種政策背景下，美國合并了大量小規(guī)模學校，學校數(shù)量得以減少，學校規(guī)模越來越大。1930年，美國有26.2萬多所公立學校，而到2001年公立學校只有9.1萬所左右。1940年至1994年，學區(qū)的平均規(guī)模從217人增加到2627人，學校的平均規(guī)模從127人增加至653人。合并結(jié)果之一就是學校、學區(qū)規(guī)模的擴大。

2.保留小規(guī)模學校

20世紀60年代后期開始，學校合并運動逐漸衰退。一方面大部分小規(guī)模學校已被合并，另一方面美國政府逐漸認識到學校合并并非解決農(nóng)村教育問題的唯一途徑。居住在邊遠農(nóng)村地區(qū)的家庭希望保持小規(guī)模學校；有的地區(qū)堅持保留小規(guī)模學校以便為當?shù)貎和峁┗镜慕逃龣C會。小規(guī)模學校由于地處偏遠，面臨地方財力有限等一系列困難。為了達到國家或州的教育績效目標，許多州開始探索農(nóng)村小學校在教學環(huán)境和教學質(zhì)量等方面與農(nóng)村合并校具有“均等的機會”，并采取相應(yīng)政策。

首先，實行資金補助。2000年12月，克林頓總統(tǒng)簽署了一項專門針對農(nóng)村教育的撥款法案——“農(nóng)村教育成就項目(Rural Education Achievement Program，簡稱REAP)”。2002年1月，布什總統(tǒng)對REAP重新授權(quán)。REAP項目通過專項撥款，加大對州和學區(qū)教育發(fā)展的影響和引導，為農(nóng)村教育的發(fā)展提供資金保障。這個項目有利于緩解小規(guī)模貧困學區(qū)、學校的資金問題，并擴大其使用聯(lián)邦撥款的自主權(quán)，幫助農(nóng)村學區(qū)更有效地獲得和使用聯(lián)邦教育資金。REAP項目包括兩個子項目：一是小型農(nóng)村學校成就項目（Small, Rural School Achievement Program，簡稱SRSA）；二是農(nóng)村低收入學校項目（Rural and Low -Income School Program, 簡稱RLIS）。其中SRSA旨在幫助那些地處偏遠的農(nóng)村小規(guī)模學校，給予地方在資金使用方面更大的自主權(quán)。RLIS則向人口貧困指數(shù)在20%及以上的貧困農(nóng)村學區(qū)提供附加資金，用于該地區(qū)教師專業(yè)發(fā)展、使用新教育技術(shù)等。自2002年起，聯(lián)邦政府開始累計撥款4.98億，以資助和推進該項目的實施，保障了小規(guī)模學校的發(fā)展。

在學校合并過程中，許多州開始支持小規(guī)模學校。佛羅里達州立法機關(guān)2000年通過“小規(guī)模學校需求”法案。該法案要求縮小學校規(guī)模，并要求學區(qū)教育設(shè)施新建計劃和五年內(nèi)學區(qū)設(shè)施建設(shè)計劃都是關(guān)于小規(guī)模學校計劃。2001年2月，馬里蘭州一份法案要求支付10%的財政撥款用于“優(yōu)先資助地區(qū)”的學校建設(shè)，以滿足特殊的學校規(guī)模限制；已經(jīng)存在的并滿足特殊要求的學校同樣可以得到資助，用來修繕、更新和改造。

其次，實行教師補償。小規(guī)模學校的發(fā)展，教育質(zhì)量的提高，師資是關(guān)鍵因素。為了挽留和吸引在小規(guī)模學校任教的教師，美國在教師資格認證與資金激勵等方面采取了相應(yīng)措施。

2004年3月，教育部規(guī)定在某些情況下，延長農(nóng)村教師資格條件的期限，允許農(nóng)村學區(qū)教師在三年內(nèi)達到任職要求。這種靈活措施對一些農(nóng)村學區(qū)很有幫助，因為小規(guī)模農(nóng)村學區(qū)因師資有限，教師常常需要擔任多個學科的教學任務(wù)。

在資金補助與獎勵方面：一是減免到貧困地區(qū)任教大學生的貸款；二是對在偏遠農(nóng)村學校從事教育教學工作的教師進行物質(zhì)激勵，包括提高工資待遇、發(fā)放獎金、提供安家補助、住房貸款、免費住房、減免稅收等。美國政府從2006年起設(shè)立教師獎勵基金，密西西比州為農(nóng)村教師提供進修獎學金、住房貸款和租房服務(wù)等。

二、政策變化的動因分析

美國農(nóng)村小規(guī)模學校，從起初的合并、消除到保留、扶持，其政策調(diào)整的動因在于美國認識到小規(guī)模學校存在的價值。大量研究也表明，小規(guī)模學校無論在學生的學業(yè)成就、課外活動參與，還是在經(jīng)濟效益方面，都比大規(guī)模學校有著更好的表現(xiàn)。

1.小規(guī)模學校有利于提高教學質(zhì)量

學校合并政策的目的是提高效率、節(jié)省開支，提高學生入學率，為所有學生提供高質(zhì)量的教育。但研究表明，大的學校規(guī)模并不能保證提高學生的成績。弗雷德克（Friedkin）和尼克奇（Necochea）使用加利福尼亞州數(shù)據(jù)研究，學校規(guī)模與家庭社會經(jīng)濟背景的關(guān)系。隨后，豪利（Howley）和比克爾（Bickel）。研究顯示較小的學校規(guī)模對貧困地區(qū)的學生更有益，規(guī)模較大的學校則對富有社區(qū)的學生有利。愛伯特、克霍華和斯通（Ebert,Kehowa and Stone）的研究發(fā)現(xiàn)，學生成績主要取決于社會經(jīng)濟背景，但小規(guī)模學校尤其有利于黑人學生。另外，學校規(guī)模與學生活動參與密切相關(guān)，學校規(guī)模越大，學生參與課外活動的比例越小。李和斯密思（Lee and Smith）使用NELS:88的數(shù)據(jù)和多層線性模型探索高中學校規(guī)模與學生學習之間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)過大或過小的學校規(guī)模都是不利的，但小規(guī)模學校更有利于促進學習的平等性。為了確定學校規(guī)模與學生成績之間的關(guān)系，德瑞里柯、海爾庫斯和斯威利（Driscoll、Halcoussis and Svorny） 以加利福尼亞州755個學區(qū)的5525所學校為研究樣本，探索學校規(guī)模對學區(qū)、學校以及班級層面的影響，結(jié)果表明，學區(qū)的規(guī)模對學生的標準化考試成績有負面影響?？骂D（Cotton）對10項關(guān)于學校規(guī)模與輟學率關(guān)系的研究發(fā)現(xiàn)，其中9項的研究結(jié)果表明小規(guī)模學校輟學率更低，另外一項中沒有差別。

柯頓的研究表明，小規(guī)模學校的學生參與了更多的課外活動并有機會在活動中擔任一定的角色。該研究不支持大規(guī)模學校提供更多課外活動的說法。勞倫斯（Lawrence）的一項案例研究中，校長自我報告小規(guī)模學校中的學生都會參與到課外活動中，并且他和教師們認為學生參與學校的課外活動更有助于其成長。

可見，小規(guī)模學校對家庭社會經(jīng)濟地位較低學生的學業(yè)成績影響積極, 學校規(guī)模小有助于學生參與學校的課外活動以及降低輟學率。

2.小規(guī)模學校的效益不一定低

經(jīng)濟學中規(guī)模經(jīng)濟理論假定規(guī)模大的組織要比小的組織運行得更有效率。因為，當規(guī)模增大，單位成本會下降。依據(jù)規(guī)模效益的理論，學校合并目的之一是通過合并小規(guī)模學校達到規(guī)模效益，減少教育開支。但近年來的一些研究沒有完全驗證這一假設(shè)。

斯芮費、費爾得斯和霍爾曼（Streifel、Foldesy and Holman）在總結(jié)以往關(guān)于學校合并的經(jīng)濟效益研究后指出，在管理、教學、交通、學校運行與維護各個方面，只有管理方面在合并后有顯著的經(jīng)濟效益。建立大規(guī)模學校、關(guān)閉小規(guī)模學校并不總是解決財政困難的方法。兩所學校為節(jié)約成本合并為一所學校，但合并后提高教師工資，聘請新教師、管理人員，增加交通費用，購置教學設(shè)備等，將導致學校成本的上升。對成本的不同計算方式，也會形成不同的結(jié)論。雷威德（Raywid）綜合了一些有代表性的研究后認為，當基于傳統(tǒng)生均成本進行計算時，小規(guī)模學校成本要高于規(guī)模較大的學校，但當采用畢業(yè)生的生均成本分析時，小規(guī)模學校的成本要低于其他中等或者大規(guī)模的學校。勞倫斯總結(jié)了小規(guī)模學校存在的諸多教育和社會效益，對社區(qū)的積極影響,以及大規(guī)模學校對學生、教師的消極影響。他使用所收集的489所學校收集的數(shù)據(jù)證明小規(guī)模學校的效益，反駁了小規(guī)模學校成本過高的看法。

綜上所述，小規(guī)模學校對學生學業(yè)成績有著積極影響，尤其對于弱勢群體。在課外活動的參與程度與質(zhì)量上，小規(guī)模學校也有比較優(yōu)勢。相對于大規(guī)模學校，小規(guī)模學校并不會導致成本浪費。正是認識到學校合并在解決一些問題的同時帶來了另外一些問題，美國農(nóng)村小規(guī)模學校的政策才有了相應(yīng)的調(diào)整。

三、借鑒與啟示

自20世紀90年代以來，我國農(nóng)村中小學開始布局調(diào)整，這是我國擬優(yōu)化農(nóng)村教育資源配置，提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量的一項重要政策。美國小規(guī)模學校的政策調(diào)整對我們具有借鑒意義。

1.因地制宜，適當保留小規(guī)模學校，提高對小規(guī)模學校的資助

學校布局調(diào)整，并非合并所有的小規(guī)模學校。我國地域?qū)拸V，差異較大，在許多地區(qū)保留農(nóng)村教學點有著重要意義。學校布局調(diào)整政策的最終目的是提高教育質(zhì)量，如果一味單純追求大規(guī)模學校，有可能帶來學生輟學率上升、學習成績下降等不良后果。小規(guī)模學校一般處于偏遠地區(qū)，存在經(jīng)費短缺、基礎(chǔ)設(shè)施差等問題。這些問題關(guān)系到小規(guī)模學校的教育質(zhì)量與生存。政府在保留小規(guī)模學校的同時，還要給予資金上的補助。除生均撥款之外，設(shè)立指向小規(guī)模學校的專項撥款，給予額外的支持，并賦予其一定的支配自由，使小規(guī)模學?？梢造`活使用。

2.以法律形式保障小規(guī)模學校的發(fā)展

政策要收到良好的實施效果，強有力的制度保障必不可少。法律一直是美國政府及各州解決小規(guī)模學校問題的主要依據(jù)。通過立法，美國政府有效地保障了小規(guī)模學校的發(fā)展，推動了政策目標的實現(xiàn)。我國在學校布局調(diào)整過程中對小規(guī)模學校的保留和專項資助，也應(yīng)有一定的法律形式予以保障。

3.加強對小規(guī)模學校的研究，為政策的實施和調(diào)整提供依據(jù)

現(xiàn)實中的問題及其研究成果是政策實施與調(diào)整的重要依據(jù)。大量的小規(guī)模學校研究為美國政策的實施調(diào)整提供了有力依據(jù)。我國的情況與美國不完全相同，政策實施過程中應(yīng)關(guān)注現(xiàn)實問題，不斷進行調(diào)整。同時，我國關(guān)于布局調(diào)整、小規(guī)模學校的研究還不夠深入和系統(tǒng)，有必要加大研究力度，探索小規(guī)模學校存在的利弊、面臨的問題以及問題解決的最優(yōu)方案和保障措施，從而為政策的修訂和完善提供參考依據(jù)。

大城市帶動大農(nóng)村：成都探索城鄉(xiāng)教育一體化

今年8月7日，聯(lián)合國教科文組織“推進教育均衡發(fā)展·提升教育國際化水平”會議在成都舉行，會上發(fā)布的《2011年成都市義務(wù)教育校際均衡監(jiān)測總報告》顯示，成都市城鄉(xiāng)中小學多項監(jiān)測指標旗鼓相當，農(nóng)村學校部分指標好于城市學校。國家總督學顧問陶西平等著名教育專家指出，為推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，成都市實行大幅度的政策傾斜，增加農(nóng)村地區(qū)的教育投入，同時采取城鄉(xiāng)互助的方式提高農(nóng)村教育水平，有效縮小了城鄉(xiāng)學校間的差距，為全國提供了非?？少F的經(jīng)驗。

今年8月7日，聯(lián)合國教科文組織“推進教育均衡發(fā)展·提升教育國際化水平”會議在成都舉行，會上發(fā)布的《2011年成都市義務(wù)教育校際均衡監(jiān)測總報告》顯示，成都市城鄉(xiāng)中小學多項監(jiān)測指標旗鼓相當，農(nóng)村學校部分指標好于城市學校。國家總督學顧問陶西平等著名教育專家指出，為推進城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，成都市實行大幅度的政策傾斜，增加農(nóng)村地區(qū)的教育投入，同時采取城鄉(xiāng)互助的方式提高農(nóng)村教育水平，有效縮小了城鄉(xiāng)學校間的差距，為全國提供了非?？少F的經(jīng)驗。

六個“一體化”

大城市帶動大農(nóng)村

走進成都市青羊區(qū)泡桐樹小學綠舟校區(qū)，宛如置身于“童話世界”：窗明幾凈的教室里配備著先進的教學設(shè)施，色彩鮮艷的走廊里貼滿師生們的書畫作品，綠草如茵的校園里充滿著孩子們的歡聲笑語。這樣的辦學條件與歐美學校相差無幾，而它卻是一所地地道道的農(nóng)村小學。記者近日在成都采訪時發(fā)現(xiàn)，不論是小學、初中還是九年一貫制學校，這里的農(nóng)村學校并不比城市學校遜色。

其實，成都市農(nóng)村教育的基礎(chǔ)并不好。由于是典型的“大城市帶大農(nóng)村”格局，多年來成都城鄉(xiāng)教育二元結(jié)構(gòu)矛盾突出，義務(wù)教育階段薄弱學校七成在農(nóng)村。教育界人士對此憂心忡忡：優(yōu)質(zhì)教育資源日趨集中，將引發(fā)“代際”貧困，窮人的后代向上流動的渠道越來越窄，縮小貧富差距的流動力量將日趨削弱。

為此，成都市委市政府決定，堅持公益性和普惠性原則，統(tǒng)籌配置全市優(yōu)質(zhì)教育資源，著力推進城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展。成都市教育局局長呂信偉向記者介紹說，所謂城鄉(xiāng)教育一體化，可以概括為六個方面：即“發(fā)展規(guī)劃城鄉(xiāng)一體化”、“辦學條件城鄉(xiāng)一體化”、“教師配置城鄉(xiāng)一體化”、“教育質(zhì)量城鄉(xiāng)一體化”、“評估標準城鄉(xiāng)一體化”和“教育經(jīng)費城鄉(xiāng)一體化”。2010年，成都被國務(wù)院確立為“探索城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的有效途徑”的教育體制改革試點城市，這為成都教育的優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展提供了新平臺，注入了新活力。

成都市教育局負責人告訴記者，2004年至2007年，該市總投資14.5億元，實施農(nóng)村中小學標準化建設(shè)工程，新建和改擴建410所農(nóng)村中小學，覆蓋全市96%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2009年，投入資金9849.5萬元，通過重建、新建、改造校舍面積7萬平方米，消除村小建制，統(tǒng)一建成農(nóng)村寄宿制小學或鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校校區(qū)。到2011年底，全市所有的223個農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)都將建成1所標準化中心幼兒園，并以此帶動村級幼兒園發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村幼教服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋。同時，全市所有街道(鄉(xiāng)鎮(zhèn))都將實現(xiàn)至少有1所公益性幼兒園的目標。

城鄉(xiāng)均衡不是平均，一體化不是一樣化。為實現(xiàn)“高位均衡”，避免“千校一面”，成都市結(jié)合地區(qū)實際，打造了一批特色學校和區(qū)域發(fā)展模式。成都市人民政府有關(guān)領(lǐng)導表示，特色發(fā)展的理念，讓成都市城鄉(xiāng)教育形成了你追我趕、百花齊放的素質(zhì)教育新景象，在促進學生個體發(fā)展和綜合素質(zhì)提升的同時，也讓老百姓感受到區(qū)域內(nèi)的學校沒有好差之分，只有遠近之別。

“縣管校用”

讓校長教師“動”起來

聯(lián)合國曾經(jīng)提出“教育復興始于教師”，認為教育公平的核心在于教師。記者采訪時發(fā)現(xiàn)，成都市推進教育均衡的一大亮點，就是打破學校對教師的“一校所有制”，實行教師“縣管校用”，由區(qū)市縣教育主管部門在城鄉(xiāng)學校之間合理、均衡配置教師資源。

作為成都市最早探索城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的區(qū)縣，武侯區(qū)率先將12所城區(qū)學校與12所村小捆綁成12個“城鄉(xiāng)教育共同體”，實現(xiàn)了校長、教師在“教育共同體”里自由流動、合理配置的局面。武侯區(qū)教育局局長雷福民說，“縣管校用”打破了教師“從一而終”的職業(yè)生涯模式，讓教師由“學校人”逐漸過渡為“職業(yè)人”。農(nóng)村教師到城里學經(jīng)驗，城里教師到農(nóng)村傳理念。2010年，成都縣域內(nèi)交流教師達5200多名。

同時，縣(區(qū))人才交流中心教育分中心負責做好從教師資格認證、教師崗位公招、教師職業(yè)證照的審核、教職工勞動人事檔案關(guān)系的管理、名優(yōu)教師的交流、落聘人員的培訓到教職工辭職辭退的備案等一條龍服務(wù)。溫江區(qū)教育局局長胡德福說，通過完善的人才激勵制度、約束機制、競爭機制和退出機制，把教師中蘊藏的巨大能量釋放出來，使他們能夠“潛下心來教書、靜下心來育人”，真正實現(xiàn)人盡其才、才盡其用。

打通了教師流動的體制障礙之后，如何調(diào)動名師“下鄉(xiāng)”的積極性呢？呂信偉說，市里一方面用制度硬杠桿把教師“逼”到基層，另一方面用優(yōu)惠政策將教師吸引到農(nóng)村。“市里將農(nóng)村學校任教一年以上作為晉升高級職稱的必要條件。同時，對到農(nóng)村幫扶的老師在待遇和晉升上給予照顧，比如發(fā)放教學補助等。”2010年開始實施的“常青樹計劃”，由市政府出資，每年面向全國招募名優(yōu)退休教師，到遠郊區(qū)(市)縣義務(wù)教育階段學校擔任學監(jiān)、導師、把關(guān)教師，幫助提升農(nóng)村教師素質(zhì)和水平。

成都市同時實施中小學校長定期交流輪換制度和教師交流制度，給校長們搭建自由交流的平臺。2007年，市級統(tǒng)籌選派100名城區(qū)學校校長到農(nóng)村學校任職；2010年起，每年從城區(qū)選拔40名校長到農(nóng)村學校任職3年，從農(nóng)村學校選拔40名后備干部到城區(qū)掛職鍛煉1年。2010年，全市縣域內(nèi)交流干部占應(yīng)交流干部總數(shù)的比例達到18.1%。

目前，成都市所轄的20個區(qū)縣，城鄉(xiāng)學校師資力量的差距正逐漸縮小，農(nóng)村中小學無高級教師、無學科帶頭人、無優(yōu)秀青年教師的“三無”時代已成為歷史。

“名校集團化辦學”

融合中實現(xiàn)雙贏

朱旭莉是青羊區(qū)草堂小學的美術(shù)老師，她到農(nóng)村小學支教一年，教孩子們畫畫，教孩子們唱歌，教孩子們辦藝術(shù)節(jié)，有時也教英語。她的到來，打破了山村小學的寂靜，讓孩子們覺得上學是一件很快樂的事。像朱旭莉這樣的支教老師，在成都有很多很多。

2009年初，成都市啟動“名校集團化辦學”。各區(qū)以“名校+弱?！?、“名校+新?！?、“學術(shù)機構(gòu)+學?！钡刃问剑谌写鸲鄺l優(yōu)質(zhì)“教育鏈”，這種探索行政管理機制變革、促進區(qū)域教育優(yōu)質(zhì)均衡的舉措，已成為優(yōu)質(zhì)名校集團發(fā)展的有效模式。

目前，成都市已組建涵蓋學前教育、義務(wù)教育、高中階段教育的135個名校集團，促進名校進新區(qū)、進園區(qū)、進山區(qū)，提升新建學校、農(nóng)村學校、薄弱學校的發(fā)展水平。

石室中學是成都市的名校，與彭州市的白馬中學結(jié)盟后，一批管理團隊和骨干教師就駐扎進白馬中學。一批完成任務(wù)，再換一批。雙方覺得這種“接力棒”式的支教“不解渴”，于是將其納入石室教育集團，更名為石室白馬中學，成了“一家人”。兩所中學的教研活動、教學要求、教學檢測、學生管理也就統(tǒng)一起來了。石室白馬中學把每周一次的教研活動向彭州市所有學校的老師開放，各校都可以來聽課。市區(qū)名校還派出業(yè)務(wù)骨干，到遠郊縣的“聯(lián)姻”學校擔任領(lǐng)導，把優(yōu)質(zhì)教育資源傳播到鄉(xiāng)村山寨。

這些舉措，在很大程度上緩解了社會上普遍存在的“擇校熱”，受到當?shù)匕傩盏目隙ā医y(tǒng)計局成都調(diào)查隊的調(diào)查顯示：2010年，農(nóng)村受訪者對教育工作的滿意度達到85.40，在社會事業(yè)項目的調(diào)查中，城鎮(zhèn)受訪者對教育工作的滿意度最高，總體滿意度達到80.85，比2009年提高3.12。

“12346”

領(lǐng)跑中西部教育現(xiàn)代化

均衡發(fā)展是當代中國基礎(chǔ)教育特別是義務(wù)教育的戰(zhàn)略重點，許多地方都進行著嘗試與探索。成都市的做法為我們帶來什么樣的啟示？四川大學《成都市城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展研究報告》指出，成都市推進教育均衡的發(fā)展模式可概括為“全域視角、政府主導、一元標準、傾斜配置、優(yōu)質(zhì)共享”五個方面。特別是在政府主導方面值得肯定。因為，實現(xiàn)城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展，必然涉及教育權(quán)利和教育資源的分配與調(diào)整，沒有公共權(quán)力保證，沒有完善的制度保證，改革將寸步難行。只有政府積極主導，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾才會緩解，擇校熱才可能降溫。

對此，呂信偉局長感觸頗深。他說，在新形勢下，成都應(yīng)當在繼續(xù)探索城鄉(xiāng)教育一體化發(fā)展的同時，主動適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的新需求，適應(yīng)國際國內(nèi)教育發(fā)展的新趨勢，促進全市教育健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。為此我們制定了《成都市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》，并對成都教育未來五年發(fā)展進行了高度概括，提煉出了“12346”總體發(fā)展思路，即實現(xiàn)“一個目標”：“在中西部率先實現(xiàn)教育現(xiàn)代化”；突出“兩大主題”：全面實施素質(zhì)教育和城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展；抓好“三個著力點”：促進公平、提高質(zhì)量、深化改革；建立“四大機制”：建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共教育機制、吸納全民的終身教育機制、“家校社會三結(jié)合”的教育協(xié)調(diào)機制、不斷增長的財政投入機制；堅持“六條路徑”：堅持走均衡化之路、堅持走優(yōu)質(zhì)化之路、堅持走信息化之路、堅持走國際化之路、堅持走法治化之路、堅持走特色化之路。

正如一位著名教育專家所說，成都教育正在醞釀一場深刻的變革，這種變革將惠及這座城市的千家萬戶，惠及這座城市里面所有的孩子。

熱點6.

加強和創(chuàng)新社會管理的原則和思路
社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應(yīng)對社會風險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動。

原則：

一要堅持以人為本、服務(wù)優(yōu)先。始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點，寓管理于服務(wù)之中，實現(xiàn)依法管理、科學管理、人性化管理，使人民群眾在社會生活中切實感受到權(quán)益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒暢。

二要堅持多方參與、共同治理。充分發(fā)揮政府在社會管理中的主導作用，同時充分發(fā)揮多元主體在社會管理中的協(xié)同、自治、自律、互律作用，使各種社會力量形成推動社會和諧發(fā)展、保障社會安定有序的合力。

三要堅持統(tǒng)籌兼顧、動態(tài)協(xié)調(diào)。正確反映和協(xié)調(diào)各個方面、各個層次、各個階段的利益訴求和社會矛盾，既要“左顧右盼”，又要“瞻前顧后”，使社會管理能夠體現(xiàn)維護公平正義的“剛性”、協(xié)調(diào)各方利益的“柔性”、應(yīng)對新情況新問題的“彈性”，促進社會動態(tài)平衡，保障國家長治久安。

四要堅持既有秩序、又有活力。把維系社會秩序和激發(fā)社會活力有機結(jié)合起來，既要保證社會的安定有序、規(guī)范運行、調(diào)控有力，又要有利于激發(fā)全社會的創(chuàng)造活力，降低社會運行成本，提高社會運行效率，從而最廣泛、最充分地調(diào)動一切積極因素，促進社會進步和人的全面發(fā)展。

五要堅持立足國情、改革創(chuàng)新。從我國實際出發(fā)，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性和政治優(yōu)勢，充分發(fā)揮優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的作用。同時，樹立世界眼光，積極借鑒國外先進經(jīng)驗和做法，勇于變革、勇于創(chuàng)新，把改革貫穿在整個社會管理過程之中，為推進和諧社會建設(shè)提供不竭動力。

根據(jù)上述原則，加強和創(chuàng)新社會管理，完善中國特色社會管理體制，要實現(xiàn)以下幾個方面的轉(zhuǎn)變。

在思想觀念上，要從重經(jīng)濟建設(shè)、輕社會管理向更加重視社會管理和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。努力解決經(jīng)濟建設(shè)“一手硬”、社會管理“一手軟”的問題，切實把加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理作為重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，下大氣力統(tǒng)籌推進，不斷提高政府社會管理的能力和水平，努力取得加強和創(chuàng)新社會管理的新突破，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

在管理主體上，要從重政府作用、輕多方參與向政府主導型的社會共同治理轉(zhuǎn)變。改變政府在社會管理中包攬一切的做法，解決好越位、錯位和缺位問題。既要發(fā)揮政府主導作用，又要鼓勵和支持社會各方更加積極、有效地參與社會管理，發(fā)揮多元主體的作用，盡快從傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)向時代發(fā)展要求的“治理”。

在管理方式上，要從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)向更加重視協(xié)商協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。要改變主要靠行政手段通過管、控、壓、罰實施社會管理的方式，更加善于運用群眾路線的方式、民主的方式、服務(wù)的方式，盡可能通過平等的對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等辦法來解決社會問題，化解社會矛盾。

在管理環(huán)節(jié)上，要從重事后處置、輕源頭治理向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變。努力擺脫總是事后應(yīng)對的被動局面，更多地把工作重心從治標轉(zhuǎn)向治本、從事后救急轉(zhuǎn)向源頭治理，更加重視民生和制度建設(shè)，使社會管理關(guān)口前移，盡可能使社會矛盾和社會沖突少產(chǎn)生、少轉(zhuǎn)化、少激化。

在管理手段上，要從重行政手段、輕法律道德等手段向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變。努力改變社會管理手段單一的問題，在運用行政手段進行社會管理的同時，更多地運用法律規(guī)范、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，減少社會問題，化解社會矛盾。

上述轉(zhuǎn)變概括起來說，就是要實現(xiàn)從以政府為單一主體、以單位管理為主要載體、以行政辦法為主要手段、以管控為主要目的的傳統(tǒng)模式，向政府行政管理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治管理良性互動，社區(qū)管理與單位管理有機結(jié)合，多種手段綜合運用，管理與服務(wù)融合，有序與活力統(tǒng)一的多元治理、共建共享的新模式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化以及構(gòu)建和諧社會要求相適應(yīng)的中國特色社會管理體制。

新時期社會管理工作格局和方式
黨委領(lǐng)導，就是要發(fā)揮黨委在社會管理格局中總攬全局、協(xié)同各方的領(lǐng)導核心作用。要把領(lǐng)導社會管理工作放在黨委工作突出重要的位置上，像經(jīng)常分析經(jīng)濟形勢那樣，經(jīng)常分析社會形勢，正確把握社會管理的大政方針。支持政府依法行政和依法管理，引導各種社會組織、群眾組織、自治組織和人民群眾積極有序參與社會管理，充分發(fā)揮基層黨組織和共產(chǎn)黨員在社會管理中的作用。要合理配置黨政部門社會管理的職責權(quán)限，切實解決多頭管理、分散管理、難以形成有效合力的問題。

政府負責，就是要強化政府的社會管理職能，做到職能到位、工作到位、責任到位。要轉(zhuǎn)變政府職能，更加重視社會管理，通過制定法律法規(guī)、完善社會政策、健全社會管理體系、培育和管好社會組織、暢通公民參與渠道等，切實發(fā)揮好政府在社會管理中的主導作用。建立和完善社會管理的考核機制，研究制定科學的社會管理考核指標體系，把考核結(jié)果作為干部獎懲和使用的重要依據(jù)。

社會協(xié)同，就是要發(fā)揮各類社會組織的作用，整合社會管理資源，積極推動建立政府調(diào)控機制同社會協(xié)同機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量與社會調(diào)解力量互動的社會協(xié)同管理網(wǎng)絡(luò)。一要加強以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點的基層基礎(chǔ)建設(shè)。二要發(fā)揮社會組織的作用。三要強化各類企事業(yè)單位社會管理的責任。鼓勵和支持各類所有制企業(yè)承擔社會責任，合理處理企業(yè)內(nèi)部的勞資關(guān)系，加強人文關(guān)懷，改善用工環(huán)境，保持職工隊伍穩(wěn)定。積極發(fā)揮好各種所有制企業(yè)單位在社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、勞資關(guān)系、慈善事業(yè)等方面的作用。事業(yè)單位在下一步改革中要維護集體利益和職工個人權(quán)益，保持社會穩(wěn)定。

公民參與，就是要充分發(fā)揮人民國家人民管理的作用，引導公民依法理性有序參與社會管理。要培養(yǎng)公民意識，履行公民義務(wù)。積極開展志愿服務(wù)活動，健全社會志愿服務(wù)長效機制。探索公民參與社會管理的機制和途徑，為公民參與創(chuàng)造條件，努力形成社會管理人人參與、人人共享的良好局面。

綜合運用多種手段開展社會管理
健全法治體系。實施社會管理離不開強有力的法制保障。要切實加快社會管理領(lǐng)域的立法工作，依靠法律來規(guī)范個人、組織的行為，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，監(jiān)督和保護公共權(quán)力，保護公民合法權(quán)益，防止公共權(quán)力對公民權(quán)利的侵犯。

完善政策體系。政策在社會管理中發(fā)揮著重要作用。要不斷完善有關(guān)經(jīng)濟政策、社會政策，彌補社會政策領(lǐng)域的空白，更好地調(diào)節(jié)和保護各方面的利益。

借助道德力量。道德在規(guī)范社會行為、維護社會秩序中發(fā)揮著持久性的基礎(chǔ)作用。要善于運用道德的軟力量，把法治與德治結(jié)合起來，發(fā)揮道德力量的示范和引導作用。要重視解決社會轉(zhuǎn)型期道德失范問題，充分借鑒吸收人類優(yōu)秀道德傳統(tǒng)，大力弘揚時代新風，努力塑造新型倫理道德。

發(fā)揮政治優(yōu)勢。一切為了群眾，一切依靠群眾，是我們黨的光榮傳統(tǒng)，也是最大的政治優(yōu)勢。要把繼承和創(chuàng)新群眾工作作為加強社會管理的重要法寶，通過群眾工作來服務(wù)群眾，實現(xiàn)群眾利益，維護群眾權(quán)益，化解社會矛盾。

依靠科技支撐。信息化建設(shè)是提升社會管理效能的必由之路。要加強社會管理信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立規(guī)范高效的動態(tài)采集機制，及時準確掌握“人、屋、車、場、網(wǎng)、會”等基礎(chǔ)信息，加強動態(tài)分析，綜合研判，實現(xiàn)全面覆蓋，聯(lián)通共享。

善于輿論引導。輿論引導是社會管理的重要方式。要堅持正確輿論導向，提高輿論引導能力。要把新媒體作為社會管理的重要內(nèi)容，利用這個平臺宣傳黨的路線、方針和政策，了解社情民意，理順社會情緒。


具體化案例：用社會管理理念統(tǒng)籌食品安全工作
隨著“地溝油”、“瘦肉精”、“染色饅頭”等事件曝光，食品安全已成為影響我國改革發(fā)展穩(wěn)定大局的重要民生問題。在新形勢下，如何通過加強和創(chuàng)新社會管理提高食品安全保障水平，成為理論界和實務(wù)界共同面臨的課題。

食品安全問題已成為當前的社會性風險之一

食品安全包括數(shù)量安全與質(zhì)量安全兩方面，前者指食品數(shù)量滿足人們基本需求，后者則是食品中有毒有害物質(zhì)對人體不造成危害，本文從質(zhì)量視角探討食品安全。當前，我國食品安全形勢總體穩(wěn)定并保持向好趨勢。然而，受生態(tài)環(huán)境水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、企業(yè)管理水平等深層次因素的制約，我國食品安全基礎(chǔ)薄弱的狀況未根本轉(zhuǎn)變，食品安全風險類型多、分布廣、隱藏深、危害大。其中，“添加泛濫”和人為污染已成為系統(tǒng)性社會性風險，近年發(fā)生的“問題奶粉”、“瘦肉精”等事件均因非法添加所致；同時，因微生物和化學性污染引起的食源性疾病高發(fā)，近年我國食物中毒死亡人數(shù)出現(xiàn)反彈趨勢。尤其在乳制品、食用油、保健食品、鮮肉和肉制品和酒類等重點品種，食品安全風險聚集。與此同時，食品領(lǐng)域違法犯罪高發(fā)，成為導致食品安全問題的主要原因。2010年全國共查處種植養(yǎng)殖、食品生產(chǎn)加工、商貿(mào)流通、餐飲服務(wù)等環(huán)節(jié)食品違法違規(guī)行為13萬起，立案查處了涉及食品安全的刑事案件115起，抓獲犯罪嫌疑人248人，民眾對食品行業(yè)的信任嚴重缺失。

食品安全問題具有深層次的社會原因

改革開放30多年來，我國實現(xiàn)的快速發(fā)展相當于西方發(fā)達國家上百年才走完的歷程，因此西方國家在不同時期漸次出現(xiàn)的食品安全問題也在我國當前一段時期內(nèi)比較集中、突出地暴露出來。當前，我國正處于“食品安全風險易發(fā)期”，食品安全面臨如下深層次社會矛盾。

1.食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。與發(fā)達國家相比，我國食品產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)“多、小、散、低”的局面，規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化程度不高，自身質(zhì)量安全管理能力不足。我國目前有食品生產(chǎn)加工單位44.8萬家，其中80%為10人以下的小企業(yè)、小作坊；食品經(jīng)營主體約323萬家，有證餐飲單位約210萬家，無證照的小作坊、小攤販和小餐飲則難以計數(shù)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更為分散，種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)還主要依靠2.4億農(nóng)民散戶生產(chǎn)。

2.食品生產(chǎn)經(jīng)營者誠信自律意識不強。市場經(jīng)濟越發(fā)達，企業(yè)市場主體的誠信問題就越重要。然而，當前許多食品企業(yè)的誠信意識和守法意識淡薄。有些食品生產(chǎn)經(jīng)營者為獲取非法利益，甚至故意從事違法違規(guī)活動，帶來了不容忽視的安全隱患。近年發(fā)生的“三鹿奶粉”事件、河南“瘦肉精”豬肉案件，都與食品生產(chǎn)經(jīng)營行為直接相關(guān)。

3.食品領(lǐng)域違法行為懲處力度不足?；仡櫧臧l(fā)生的食品安全案件，事故責任人在主觀心態(tài)上少數(shù)是故意，有些是惡習，更多是無知。法律是道德的底線，其不可能對所有社會不良現(xiàn)象加以規(guī)范，加之舉證的困難，許多食品生產(chǎn)經(jīng)營者的行為游走于合法與違法之間的灰色地帶。在“法不罰眾”的社會心態(tài)下，食品違法生產(chǎn)經(jīng)營行為遲遲不能入刑。

4.食品安全標準不完善。我國食品標準體系混亂，有食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準、食品衛(wèi)生標準、產(chǎn)品質(zhì)量標準和有關(guān)食品行業(yè)標準中強制執(zhí)行的部分，但至今仍沒有統(tǒng)一、完整的“食品安全國家標準”，有的食品標準間還存在交叉、重復、缺失、標齡長等問題。例如我國現(xiàn)有農(nóng)藥殘留限量僅800多項，而國際食品法典委員會有3300多項，歐盟有14.5萬項，日本有5萬多項。

5.食品安全監(jiān)管體制不順。我國實行“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的食品安全監(jiān)管體制，農(nóng)業(yè)部門負責初級農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；質(zhì)檢部門負責食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)的監(jiān)管；工商部門負責食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；食藥部門負責餐飲業(yè)和食堂等消費環(huán)節(jié)的監(jiān)管；衛(wèi)生部門負責對食品安全的綜合監(jiān)督、組織協(xié)調(diào)和依法組織查處重大事故。于是，本應(yīng)統(tǒng)一高效的食品安全監(jiān)管職權(quán)被分割為多個環(huán)節(jié)，出現(xiàn)職能交叉、銜接不暢。此外，質(zhì)檢、工商等監(jiān)管部門均實行省以下垂直管理，市、縣級政府面臨有責無權(quán)的尷尬境地，現(xiàn)實中很難做到無縫隙監(jiān)管。

用社會管理理念統(tǒng)籌食品安全監(jiān)管工作

確保食品安全是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的必然要求，還是創(chuàng)新社會管理、維護和諧穩(wěn)定的重要內(nèi)容。為此，應(yīng)當站在頂層設(shè)計和總體規(guī)劃的高度，加快食品安全監(jiān)管的主體、機制、方式、環(huán)節(jié)和手段轉(zhuǎn)變，確保人民群眾飲食安全。

1.在監(jiān)管主體上，從政府監(jiān)管向社會“共治”轉(zhuǎn)變。食品安全不是政府監(jiān)管出來的，而是全社會共同治理出來的。一方面，我們要積極推進誠信體系建設(shè)，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用，加強食品企業(yè)自律，引導其提高內(nèi)部質(zhì)量管理水平。另一方面，提升社會監(jiān)督水平，政府應(yīng)穩(wěn)妥、準確發(fā)布食品安全信息，保障公眾對食品安全的知情權(quán)。同時，建立健全輿情監(jiān)測機制，暢通投訴舉報渠道?；鶎涌蛇x聘一批有一定影響力、公益心較強的熱心人士作為食品安全特邀監(jiān)督員，并在農(nóng)村藥品監(jiān)管網(wǎng)的基礎(chǔ)上，探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)食品安全協(xié)管員和村級食品安全信息員制度，掌握動態(tài)信息。社會“共治”的目標是企業(yè)更負責，協(xié)會更有為，民眾更理性，媒體更客觀，專家更準確。

2.在監(jiān)管機制上，從政出多門向統(tǒng)一高效轉(zhuǎn)變。在保持現(xiàn)有體制的前提下，創(chuàng)新食品安全監(jiān)管工作機制。一是動態(tài)協(xié)調(diào)機制?？h級以上地方政府設(shè)立食品安全（協(xié)調(diào)）委員會，并明確辦事機構(gòu)。同時，完善例會工作協(xié)商、定期信息通報發(fā)布、案件舉報與協(xié)查責任追究等制度，將傳統(tǒng)科層式的工作流程轉(zhuǎn)換為扁平化的政策協(xié)調(diào)，有效解決政出多門、職責不清和相互推諉的分段監(jiān)管弊端。二是全程監(jiān)管機制。食品產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)品生命周期長，涉及環(huán)節(jié)多，任何一個環(huán)節(jié)出了問題，都會影響上下游的食品安全，存在“短板效應(yīng)”。例如“地溝油”事件就涉及發(fā)展改革、衛(wèi)生、環(huán)保、食藥等多個部門。因此，我們要借鑒發(fā)達國家“從農(nóng)田到餐桌”的全流程監(jiān)管，特別是加快食品安全綜合執(zhí)法隊伍建設(shè)，如湖南省長沙市公安局成立食品安全執(zhí)法大隊，實現(xiàn)各環(huán)節(jié)無縫執(zhí)法。三是區(qū)域聯(lián)防機制。食品安全風險具有跨地域流動性，我們熟知的阜陽奶粉事件、海南“毒豇豆”事件都具有該特征，可通過區(qū)域聯(lián)防機制解決監(jiān)管邊界不清的問題。如安徽等華東七省聯(lián)合上海成立了“7+1”食品藥品監(jiān)督稽查聯(lián)防協(xié)作區(qū)；福建等建立了泛珠三角9省區(qū)食品藥品監(jiān)管合作聯(lián)席會議制度，共同應(yīng)對跨省區(qū)的食品風險。

3.在監(jiān)管方式上，從行政管控向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。在食品安全監(jiān)管中堅持以人為本、服務(wù)優(yōu)先，寓管理于服務(wù)之中。一是加大基層食品安全管理和服務(wù)力度。必須以城鄉(xiāng)基層為重點，以城鄉(xiāng)社區(qū)為載體，以居民需求為導向，整合各類資源。將政府在農(nóng)業(yè)、質(zhì)監(jiān)、工商、衛(wèi)生等方面的職能下沉到社區(qū)，探索建立基層食品安全管理和服務(wù)綜合平臺，推進“一站式受理、一條龍服務(wù)、一攬子解決”。二是加大企業(yè)食品安全引導和服務(wù)力度。監(jiān)管部門應(yīng)每年向食品生產(chǎn)經(jīng)營單位負責人和主要從業(yè)人員提供食品安全法律法規(guī)、科學知識和行業(yè)道德倫理等方面的集中培訓，鼓勵大型食品企業(yè)引入危害分析和關(guān)鍵控制點管理體系，提高其質(zhì)量管理水平。加大“農(nóng)超對接”等政策實施力度，將經(jīng)濟發(fā)展與安全監(jiān)管的目標有機統(tǒng)一起來。

4.在監(jiān)管環(huán)節(jié)上，從事后應(yīng)急處置向源頭風險治理轉(zhuǎn)變。食品安全是容易引發(fā)社會矛盾的領(lǐng)域，應(yīng)建立和落實食品安全風險評估、監(jiān)測和預警機制，注重從源頭上減少矛盾的發(fā)生。一要抓排查，全面做好食品安全風險源普查工作，經(jīng)常性、滾動性地開展風險排查，并及時將評估結(jié)果向社會公布。既要“橫向到邊、縱向到底”，又要“瞻前顧后、左顧右盼”。二要抓監(jiān)控，根據(jù)風險等級對食品生產(chǎn)經(jīng)營者進行分層次管理，使監(jiān)管資源與風險等級相匹配，將有限的監(jiān)管資源集中到風險高發(fā)的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域。三要抓溝通，加強與公眾風險溝通并合理引導輿論監(jiān)督。通過風險溝通策略的改進和風險教育的開展，促使人們更為理性地認知食品安全風險和看待食品安全事件，以促進社會和諧穩(wěn)定。加大正面宣傳的力度，及時公布案件查處情況，營造有利于食品安全工作的輿論氛圍。

5.在監(jiān)管手段上，從單一行政手段向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變。一是運用經(jīng)濟手段，強化政策導向。以實施“十二五”規(guī)劃為契機，制定我國食品產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，調(diào)整食品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營方式，加快食品企業(yè)技術(shù)改造。嚴格行政許可，嚴把食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)準入關(guān)和退出機制，從根本上提升食品生產(chǎn)經(jīng)營者素質(zhì)和管理能力，落實食品安全的企業(yè)主體責任。二是運用技術(shù)手段，強化監(jiān)管支撐。專業(yè)化是現(xiàn)代政府監(jiān)管的重要特征，也是提升監(jiān)管效能的途徑。應(yīng)嚴格技術(shù)標準，以安全性評估結(jié)果為依據(jù)制定食品安全標準，并完善食品檢驗檢測體系。在提升國家、省兩級技術(shù)水平的基礎(chǔ)上，有必要在“十二五”專項規(guī)劃中明確市、縣食品安全技術(shù)裝備配備標準，各級政府據(jù)此安排投資和預算，切實加強各級政府尤其是縣鄉(xiāng)基層食品安全監(jiān)管能力建設(shè)。三是運用宣教手段，強化安全意識。政府應(yīng)普及食品安全相關(guān)知識，建立公益性的食品安全知識宣教平臺、跨部門的統(tǒng)一信息發(fā)布平臺以及科學的風險溝通平臺，引導公眾安全消費，提高自我保護能力。


熱點7.

………………

耕地保護一寸都不能松

江高鎮(zhèn)水瀝村沈德洪等反映，希望能將現(xiàn)有的基本農(nóng)田批一些給村里建冷庫、辦加工廠。鐘落潭鎮(zhèn)寮采村蕭建星說，村里發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游觀光，要建一些游客休息室、農(nóng)民培訓室、會議室，希望批一些建設(shè)用地。

溫家寶說，現(xiàn)在普遍存在的問題是什么呢？是亂占農(nóng)民耕地，而農(nóng)民有意見，甚至由此引發(fā)群體性事件。問題的根源在于土地作為農(nóng)民的財產(chǎn)，這個權(quán)利沒有得到應(yīng)有保障。

溫家寶說，土地既是農(nóng)民的財產(chǎn)，又是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，農(nóng)民沒有土地就如同工廠沒有機器。我要肯定水瀝村，離廣州這么近，還能夠保有人均近l畝的耕地，相當不易。對這塊土地，農(nóng)民要十分珍惜。我常講，土地是農(nóng)民的命根子。水瀝村沒有土地就沒有紅蔥，也沒有韭菜，更談不到深加工。

溫家寶說，廣州作為一個大城市，要有自己的“菜園子”。城市建設(shè)要考慮郊區(qū)農(nóng)業(yè)用地，不能讓每一個城市都沒有郊區(qū)，都是高樓大廈，都是工廠，然后吃菜都得從外地運，趕上冰雪天氣，菜就斷了，價格飛漲。只有農(nóng)業(yè)穩(wěn)，糧食產(chǎn)量穩(wěn)定，蔬菜產(chǎn)量穩(wěn)定，物價才能穩(wěn)定。農(nóng)田基本建設(shè)資金要給郊區(qū)土地更大的比重，支持農(nóng)民把地養(yǎng)好、養(yǎng)肥。

溫家寶說，我今天在耕地上是一寸都不放，一口都不松，可以說寸步不讓。希望在座的同志特別是干部能夠理解。

大家報以熱烈的掌聲。

農(nóng)村要保持田園風光

在討論到農(nóng)村蓋房、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游等問題時，溫家寶說，談到農(nóng)民蓋房，這應(yīng)該說是政府工作的不足。對農(nóng)村蓋房應(yīng)該有統(tǒng)一規(guī)劃、多種設(shè)計，滿足群眾多樣化的需求。南方不少地方農(nóng)民的房子已蓋到第四次，就是蓋了一次拆一次，再蓋以后發(fā)現(xiàn)還是不行，結(jié)構(gòu)不合理、式樣不美觀，又要拆。財富是有限的，你可以用在生產(chǎn)上，用在其它地方。如果一開始就把農(nóng)民的房子規(guī)劃好、建設(shè)好，內(nèi)部設(shè)施可以修繕、可以改造，但不至于推倒重來。因此，在節(jié)約土地、節(jié)約資源的基礎(chǔ)上幫助農(nóng)民蓋好房，需要各級政府引起重視，認真考慮。

溫家寶說，農(nóng)村發(fā)展旅游觀光要堅持農(nóng)村的特色，保持田園風光，這是基本的取向。我們的指導思想要端正到這個上面來。辦鄉(xiāng)村旅游，應(yīng)該讓游人住到農(nóng)民家里，吃當?shù)厣a(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品。如果把農(nóng)村搞得像城里的公園一樣，還叫鄉(xiāng)村旅游，那是假的。我們千萬不要干拆了真的造假的那種傻事。

大田村謝永科還說，他們村邊的河流污染20年了，村民們最期盼的是把污染問題解決好，讓周圍的農(nóng)田灌溉得到保障，讓農(nóng)民生活居住有一個好的環(huán)境。溫家寶說，由于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)村面臨著污染越來越嚴重的狀況。水污染的主要來源是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和生活廢水，土壤污染的主要來源是化肥、農(nóng)藥?，F(xiàn)在已經(jīng)到了很嚴重的地步，再不重視、再不加強治理，將會成為一大禍害。即使農(nóng)民有錢了，生活富裕了，但是生活的條件惡劣了，水不能喝，種出來的東西人家不敢買，連自己都不敢吃，那就是更嚴重的問題。你的意見非常中肯，非常重要。農(nóng)村的污染問題需要抓緊治理。

…………

——2012年2月溫家寶總理就政府工作在廣東聽取基層群眾意見

申論參考理論



第一節(jié)  《申論》視野“社會管理”話題的由來

2004年黨的十六屆四中全會：加強社會建設(shè)和管理，推進社會管理體制創(chuàng)新

2006年黨的十六屆六中全會：加強社會管理，維護社會穩(wěn)定，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求。

2007年黨的十七大：要健全社會管理格局，健全基層社會管理體制。

2010年中央經(jīng)濟工作會議：完善基本公共服務(wù)，創(chuàng)新社會管理機制。

2011年2月，胡錦濤在省部級主要領(lǐng)導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上：扎扎實實提高社會管理科學化水平，建設(shè)中國特色社會主義社會管理體系。



2011年政府工作報告：

加強和創(chuàng)新社會管理?！骷壵欢ㄒ焉鐣芾砗凸卜?wù)擺到更加重要的位置，切實解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。



第二節(jié) 社會管理的概念及其區(qū)分

社會管理，是指以維系社會秩序為核心，通過政府主導、多方參與，規(guī)范社會行為、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、促進社會認同、秉持社會公正、解決社會問題、化解社會矛盾、維護社會治安、應(yīng)對社會風險，為人類社會生存和發(fā)展創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運行條件和社會環(huán)境、促進社會和諧的活動。

——社會管理，是中國特色社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)四位一體總體格局中社會建設(shè)的一個重要組成部分

——與相對于自然界的整個人類社會的管理不完全相同，因為作為廣義的人類社會管理是包括了人類社會各個領(lǐng)域的綜合管理

——與政府經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)“四大職能”中的社會管理不完全相同，因為作為政府職能的社會管理只是整個社會管理的一個組成部分，在我們所說的社會管理中，社會組織和社會公眾等也發(fā)揮著重要作用

——與維護社會穩(wěn)定的社會治安綜合治理不完全相同，因為維護社會治安是我們所說的社會管理的重要內(nèi)容，但不是全部內(nèi)容

——與教育、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)的管理不完全相同，因為社會管理的作用不局限于社會建設(shè)，更不局限于社會事業(yè)，同時還為經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)提供正常運行的條件和保障

特別分析1：社會管理與政府管理、企業(yè)管理、公民社會組織的自我管理

特別分析2：社會管理與依法行政

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第三節(jié) 社會管理加強和創(chuàng)新的原則和思路

一要堅持以人為本、服務(wù)優(yōu)先。始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為出發(fā)點和落腳點，寓管理于服務(wù)之中，實現(xiàn)依法管理、科學管理、人性化管理，使人民群眾在社會生活中切實感受到權(quán)益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒暢。

二要堅持多方參與、共同治理。充分發(fā)揮政府在社會管理中的主導作用，同時充分發(fā)揮多元主體在社會管理中的協(xié)同、自治、自律、互律作用，使各種社會力量形成推動社會和諧發(fā)展、保障社會安定有序的合力。

三要堅持統(tǒng)籌兼顧、動態(tài)協(xié)調(diào)。正確反映和協(xié)調(diào)各個方面、各個層次、各個階段的利益訴求和社會矛盾，既要“左顧右盼”，又要“瞻前顧后”，使社會管理能夠體現(xiàn)維護公平正義的“剛性”、協(xié)調(diào)各方利益的“柔性”、應(yīng)對新情況新問題的“彈性”，促進社會動態(tài)平衡，保障國家長治久安。

四要堅持既有秩序、又有活力。把維系社會秩序和激發(fā)社會活力有機結(jié)合起來，既要保證社會的安定有序、規(guī)范運行、調(diào)控有力，又要有利于激發(fā)全社會的創(chuàng)造活力，降低社會運行成本，提高社會運行效率，從而最廣泛、最充分地調(diào)動一切積極因素，促進社會進步和人的全面發(fā)展。

五要堅持立足國情、改革創(chuàng)新。從我國實際出發(fā)，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性和政治優(yōu)勢，充分發(fā)揮優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的作用。同時，樹立世界眼光，積極借鑒國外先進經(jīng)驗和做法，勇于變革、勇于創(chuàng)新，把改革貫穿在整個社會管理過程之中，為推進和諧社會建設(shè)提供不竭動力。

根據(jù)上述原則，加強和創(chuàng)新社會管理，完善中國特色社會管理體制，要實現(xiàn)以下幾個方面的轉(zhuǎn)變。

在思想觀念上，要從重經(jīng)濟建設(shè)、輕社會管理向更加重視社會管理和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。努力解決經(jīng)濟建設(shè)“一手硬”、社會管理“一手軟”的問題，切實把加強社會建設(shè)、創(chuàng)新社會管理作為重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)，下大氣力統(tǒng)籌推進，不斷提高政府社會管理的能力和水平，努力取得加強和創(chuàng)新社會管理的新突破，促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

在管理主體上，要從重政府作用、輕多方參與向政府主導型的社會共同治理轉(zhuǎn)變。改變政府在社會管理中包攬一切的做法，解決好越位、錯位和缺位問題。既要發(fā)揮政府主導作用，又要鼓勵和支持社會各方更加積極、有效地參與社會管理，發(fā)揮多元主體的作用，盡快從傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)向時代發(fā)展要求的“治理”。

在管理方式上，要從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)向更加重視協(xié)商協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)變。要改變主要靠行政手段通過管、控、壓、罰實施社會管理的方式，更加善于運用群眾路線的方式、民主的方式、服務(wù)的方式，盡可能通過平等的對話、溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)等辦法來解決社會問題，化解社會矛盾。

在管理環(huán)節(jié)上，要從重事后處置、輕源頭治理向更加重視源頭治理轉(zhuǎn)變。努力擺脫總是事后應(yīng)對的被動局面，更多地把工作重心從治標轉(zhuǎn)向治本、從事后救急轉(zhuǎn)向源頭治理，更加重視民生和制度建設(shè)，使社會管理關(guān)口前移，盡可能使社會矛盾和社會沖突少產(chǎn)生、少轉(zhuǎn)化、少激化。

在管理手段上，要從重行政手段、輕法律道德等手段向多種手段綜合運用轉(zhuǎn)變。努力改變社會管理手段單一的問題，在運用行政手段進行社會管理的同時，更多地運用法律規(guī)范、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、道德約束、心理疏導、輿論引導等手段，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，減少社會問題，化解社會矛盾。

上述轉(zhuǎn)變概括起來說，就是要實現(xiàn)從以政府為單一主體、以單位管理為主要載體、以行政辦法為主要手段、以管控為主要目的的傳統(tǒng)模式，向政府行政管理與社會自我調(diào)節(jié)、居民自治管理良性互動，社區(qū)管理與單位管理有機結(jié)合，多種手段綜合運用，管理與服務(wù)融合，有序與活力統(tǒng)一的多元治理、共建共享的新模式轉(zhuǎn)變，構(gòu)建起與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化以及構(gòu)建和諧社會要求相適應(yīng)的中國特色社會管理體制。





第五節(jié) 社會管理工作格局、方式改進和完善

完善社會管理格局，改進社會管理方式，既是加強和創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容，又是落實社會管理任務(wù)的基本保障。要按照“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的要求，進一步完善社會管理的工作格局，調(diào)動一切有利于社會和諧的積極因素，形成共建和諧社會的生動局面。

黨委領(lǐng)導，就是要發(fā)揮黨委在社會管理格局中總攬全局、協(xié)同各方的領(lǐng)導核心作用。要把領(lǐng)導社會管理工作放在黨委工作突出重要的位置上，像經(jīng)常分析經(jīng)濟形勢那樣，經(jīng)常分析社會形勢，正確把握社會管理的大政方針。支持政府依法行政和依法管理，引導各種社會組織、群眾組織、自治組織和人民群眾積極有序參與社會管理，充分發(fā)揮基層黨組織和共產(chǎn)黨員在社會管理中的作用。要合理配置黨政部門社會管理的職責權(quán)限，切實解決多頭管理、分散管理、難以形成有效合力的問題。

政府負責，就是要強化政府的社會管理職能，做到職能到位、工作到位、責任到位。要轉(zhuǎn)變政府職能，更加重視社會管理，通過制定法律法規(guī)、完善社會政策、健全社會管理體系、培育和管好社會組織、暢通公民參與渠道等，切實發(fā)揮好政府在社會管理中的主導作用。建立和完善社會管理的考核機制，研究制定科學的社會管理考核指標體系，把考核結(jié)果作為干部獎懲和使用的重要依據(jù)。

社會協(xié)同，就是要發(fā)揮各類社會組織的作用，整合社會管理資源，積極推動建立政府調(diào)控機制同社會協(xié)同機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量與社會調(diào)解力量互動的社會協(xié)同管理網(wǎng)絡(luò)。一要加強以城鄉(xiāng)社區(qū)為重點的基層基礎(chǔ)建設(shè)?；鶎邮巧鐣f(xié)同管理的基礎(chǔ)。要通過加強基層基礎(chǔ)建設(shè)，在基層構(gòu)建一個橫向到邊、縱向到底的社會管理體系，切實把社會問題和社會矛盾解決在基層。著力完善基層群眾性自治組織，加強農(nóng)村村民委員會和城市居民委員會建設(shè)，強化城鄉(xiāng)社區(qū)區(qū)域性社會管理職能，發(fā)揮好農(nóng)村社區(qū)內(nèi)各類經(jīng)濟組織、專業(yè)合作、協(xié)作組織，城鎮(zhèn)社區(qū)內(nèi)業(yè)主委員會、物業(yè)管理機構(gòu)、駐在社區(qū)的各類機構(gòu)在社會管理中的積極作用。搭建社區(qū)社會管理服務(wù)的平臺，加強對互助性、公益性、娛樂性社區(qū)組織的指導和服務(wù)，有效發(fā)揮它們在滿足群眾需求、活躍社區(qū)文化生活、疏導群眾情緒等方面的積極作用。整合基層社會管理資源，堅持把政法、信訪、司法、民政以及與群眾關(guān)系密切的職能部門整合起來，聯(lián)合辦公，聯(lián)防聯(lián)治，綜合治理。各地區(qū)各部門要把更多的人力、財力、物力投向基層，增強基層組織社會管理的能力。二要發(fā)揮社會組織的作用。堅持鼓勵發(fā)展和監(jiān)管引導并重的方針，完善培育扶持的政策措施，推動包括社會團體、行業(yè)組織、中介機構(gòu)、志愿者團體等在內(nèi)的各種社會組織發(fā)展壯大，提高它們在社會管理中的協(xié)同能力。適當降低準入門檻，讓公民有更多的機會利用這種載體實現(xiàn)自我管理和參與社會管理。各類社會組織都要深化自身改革，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，規(guī)范行為，增強活力。完善法制監(jiān)督、政府監(jiān)督、社會監(jiān)督、自我監(jiān)督相結(jié)合的制度體系，促進社會組織健康發(fā)展。支持工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體依照法律和各自章程開展工作，參與社會管理和公共服務(wù)，維護群眾合法權(quán)益。三要強化各類企事業(yè)單位社會管理的責任。鼓勵和支持各類所有制企業(yè)承擔社會責任，合理處理企業(yè)內(nèi)部的勞資關(guān)系，加強人文關(guān)懷，改善用工環(huán)境，保持職工隊伍穩(wěn)定。積極發(fā)揮好各種所有制企業(yè)單位在社區(qū)建設(shè)、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、勞資關(guān)系、慈善事業(yè)等方面的作用。事業(yè)單位在下一步改革中要維護集體利益和職工個人權(quán)益，保持社會穩(wěn)定。

公民參與，就是要充分發(fā)揮人民國家人民管理的作用，引導公民依法理性有序參與社會管理。要培養(yǎng)公民意識，履行公民義務(wù)。積極開展志愿服務(wù)活動，健全社會志愿服務(wù)長效機制。探索公民參與社會管理的機制和途徑，為公民參與創(chuàng)造條件，努力形成社會管理人人參與、人人共享的良好局面。

與新的社會管理理念、社會管理制度體系和社會管理工作格局相適應(yīng)，必須改進社會管理方式，在用好傳統(tǒng)手段的同時，還要善于學會運用新方式，綜合運用多種手段。

健全法治體系。實施社會管理離不開強有力的法制保障。要切實加快社會管理領(lǐng)域的立法工作，依靠法律來規(guī)范個人、組織的行為，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，監(jiān)督和保護公共權(quán)力，保護公民合法權(quán)益，防止公共權(quán)力對公民權(quán)利的侵犯。

完善政策體系。政策在社會管理中發(fā)揮著重要作用。要不斷完善有關(guān)經(jīng)濟政策、社會政策，彌補社會政策領(lǐng)域的空白，更好地調(diào)節(jié)和保護各方面的利益。

借助道德力量。道德在規(guī)范社會行為、維護社會秩序中發(fā)揮著持久性的基礎(chǔ)作用。要善于運用道德的軟力量，把法治與德治結(jié)合起來，發(fā)揮道德力量的示范和引導作用。要重視解決社會轉(zhuǎn)型期道德失范問題，充分借鑒吸收人類優(yōu)秀道德傳統(tǒng)，大力弘揚時代新風，努力塑造新型倫理道德。

發(fā)揮政治優(yōu)勢。一切為了群眾，一切依靠群眾，是我們黨的光榮傳統(tǒng)，也是最大的政治優(yōu)勢。要把繼承和創(chuàng)新群眾工作作為加強社會管理的重要法寶，通過群眾工作來服務(wù)群眾，實現(xiàn)群眾利益，維護群眾權(quán)益，化解社會矛盾。

依靠科技支撐。信息化建設(shè)是提升社會管理效能的必由之路。要加強社會管理信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，建立規(guī)范高效的動態(tài)采集機制，及時準確掌握“人、屋、車、場、網(wǎng)、會”等基礎(chǔ)信息，加強動態(tài)分析，綜合研判，實現(xiàn)全面覆蓋，聯(lián)通共享。

善于輿論引導。輿論引導是社會管理的重要方式。要堅持正確輿論導向，提高輿論引導能力。要把新媒體作為社會管理的重要內(nèi)容，利用這個平臺宣傳黨的路線、方針和政策，了解社情民意，理順社會情緒。



第六節(jié) 范文

之一：對策性議論文舉例

多管齊下，營造社會管理新格局

近年來，構(gòu)建社會主義和諧社會，是黨和政府為全面建設(shè)小康社會、開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面而提出的重大目標。但是，在當下，社會中依然存在著大量不和諧因素，嚴重影響社會的和諧穩(wěn)定。就業(yè)形勢依舊嚴峻，社會保障機制有待完善，醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革仍需推進，區(qū)域發(fā)展不平衡的趨勢亟須扭轉(zhuǎn)。為此，筆者認為，多管齊下，  解決社會問題，化解社會矛盾，營造社會管理新格局，顯得尤為重要。

社會的和諧穩(wěn)定，不僅是社會問題，也是經(jīng)濟問題，更是民生問題。社會穩(wěn)定是經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)，也是百姓安居樂業(yè)的可靠保障和堅強后盾。在今年的政府工作報告中，溫家寶總理更是著重強調(diào)了社會管理的重要性?！袄笥谥?，害莫大于亂”。社會穩(wěn)定，是要滿足公眾正當?shù)纳鐣枨?，是保障社會的有序運行。然而，現(xiàn)行的社會管理格局已不再適應(yīng)新形勢的需要，嚴重妨礙了維持社會穩(wěn)定的大計。因此，多管齊下，營造社會管理新格局十分必要。

多管齊下，具體來說，就是要做好以下四方面工作：

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，強化服務(wù)觀念。目前社會管理的一個重要問題就是行政手段的過多干涉。所以，政府應(yīng)逐步退出社會管理領(lǐng)域，加快政府職能轉(zhuǎn)變，加強社會服務(wù)觀念，做好服務(wù)工作，加大公共財政投入，為群眾提供公共必需品。同時，各級領(lǐng)導干部要高度關(guān)注社會管理問題，樹立正確的社會管理觀念和服務(wù)意識，建立健全各項社會管理體制。

第二，暢通表達渠道，重視群眾訴求。社會的問題，說到底就是百姓生活中的各種問題。而解決好問題，就必須先了解問題。因此，要營造社會管理新格局，就必須形成深入了解民情、充分反映民意的信息反饋機制，通過報紙、電視等傳統(tǒng)傳播手段與網(wǎng)絡(luò)、手機等新興傳播手段的結(jié)合，大力拓寬民眾利益訴求反映渠道。依靠信息技術(shù)的提高，大力解決信息反映不及時、信息反饋不清晰的問題。

第三，注重宣傳教育，增強公民意識。俗話說，“雄筆一支抵萬軍”，槍桿子和筆竿子都是政府管理國家的重要手段。而增強公民道德意識，則有利于降低社會犯罪率，有利于社會秩序的穩(wěn)定。為此，電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體要通過各種形式宣傳社會主義核心價值觀，以社會主義榮辱為要求，大力增強公民主人翁意識，樹立道德模范典型，以自律促他律，在全社會形成重道德、重榮辱的氛圍。

第四，健全法律法規(guī)，嚴格依法管理。依法治國是社會主義法治建設(shè)的核心內(nèi)容，依法治國首先需要有法可依。所以，應(yīng)當健全各種法律法規(guī)，加強社會管理領(lǐng)域立法工作，讓社會管理有法可依。其次，則需有法必依。社會管理人員在管理社會事務(wù)時，必須嚴格依法辦事，執(zhí)法必嚴，違法必究。同時，要建立科學有效的社會管理政績評價體系。

總而言之，化解各種社會矛盾，保持社會穩(wěn)定和諧，營造社會管理新格局，對推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)入科學發(fā)展軌道、走上社會和諧之路，推進全面建設(shè)小康社會，意義重大而深遠，我們當不懈努力，持之以恒。



“民生”乃人民之生計，與“國計”并重，不可偏廢，必須兼顧。全面建設(shè)小康社會必須推進社會建設(shè)，加快發(fā)展社會事業(yè)，全面改善人民生活，必須加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)。推進社會建設(shè)，注重解決民生問題，是我黨以人為本、執(zhí)政為民理念的直接體現(xiàn)，是推動科學發(fā)展、促進社會和諧的必然要求。

推進社會建設(shè)，從根本上解決好諸多民生問題，必須創(chuàng)新社會管理體制。十七大報告指出：“要健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制?！边@為社會管理體制創(chuàng)新指明了方向和路徑。創(chuàng)新社會管理體制就是要建立國家權(quán)力與公民權(quán)利良性互動、政府行政管理與社會自主管理相統(tǒng)一的新型社會管理體制，就是要在黨委領(lǐng)導下，以政府為主導，政府和各類社會組織、經(jīng)濟組織等主體基于公正公平、公共利益和公共認同等原則，共同擔負社會管理的職能。

如何推動社會管理？

不論是在《政府工作報告》中，還是在“十一五”規(guī)劃綱要中，都充分強調(diào)了社會管理。社會管理是我們“兩會”的一個關(guān)鍵詞，健全社會管理制度正在成為共和國的強音。

下面圍繞如何推動社會管理體制的改革，說幾點意見：

一、擴大社會管理的主體。一般來說，社會管理包括兩類：一是政府社會管理；二是社會自我管理和社會自治管理。而現(xiàn)代社會管理是以政府管理與協(xié)調(diào)、非政府組織為中介、基層自治為基礎(chǔ)以及公眾廣泛參與的互動過程。目前，提高社會自治與自我服務(wù)能力己成為當代社會管理發(fā)展的一個大趨勢。重心在下移。為了適應(yīng)下移，建議今后變社會組織的審批制為登記制，加強培育社區(qū)民間組織。同時，從稅收上扶持社會組織。

二、強化政府社會管理的職能。政府社會管理的重點是對那些家庭、社會團體與社會自治所不能解決的社會事務(wù)的管理，這些社會事務(wù)涉及社會整體的公共利益，需要依靠國家權(quán)力與政府權(quán)威加以解決。政府社會管理的主要內(nèi)容涉及面很廣，比如保障公民權(quán)利、協(xié)調(diào)社會利益、實施社會政策、管理社會組織、維護社會秩序以及解決社會危機等。多年來，政府在履行經(jīng)濟職能時常常越位，而在社會職能上卻很少到位。通常講“缺位”，往往就是缺在社會管理上。政府應(yīng)當把直接插到經(jīng)濟中的那只手向后縮一縮，不管那里的油水有多大都要縮回來；要把插到社會中的那只手向前伸一伸，伸一伸。否則，責任政府、服務(wù)政府只能是一句美麗的空話。

三、再造社會管理流程。為了實現(xiàn)社會管理和服務(wù)的“簡便、透明和高效”，建議優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，理順社會管理中的條塊和分權(quán)。建議設(shè)置獨立的管理機構(gòu)，把分散在許多部門的社會管理機構(gòu)捏在一起，組成一個社會建設(shè)委員會。行政分工與科學分類有“小異”，更有“大同”。機構(gòu)擰成一股繩，既有利于轉(zhuǎn)變職能，又有助于精簡機構(gòu)，還有利于把許多具體的小制度上升為社會管理的大制度。用結(jié)構(gòu)與功能統(tǒng)一、社會與經(jīng)濟文化政治相協(xié)調(diào)的大制度來指導小制度。

四、加強社會政策的制定與執(zhí)行。政府社會管理的核心是社會政策。社會政策是政府調(diào)節(jié)社會的主要手段和基本措施。社會政策是指政府為管理社會公共事務(wù)、實現(xiàn)公共利益而制定的公共行為規(guī)范、行為準則和活動策略。政策是科學。只有科學地制定政策，才能制定出科學的政策。拍胸脯、拍臺子不是科學。一言堂里出不了科學的政策。社會政策的制定一定要有公眾參與，公開討論。科學、民主、公平是社會政策的三大原則。注重公平是區(qū)別傳統(tǒng)公共行政學與新公共管理學的試金石。政策上偏一點，在社會生活上就是偏一片，偏一個或幾個階層?？茖W的亮度、民主的高度、公平的信度決定政策的水平。政策重在執(zhí)行。社會政策不是“紙上畫畫，墻上掛掛”。對政策的執(zhí)行要科學評估，防止走樣，防止效果邊際遞減效應(yīng)，防止“一級一級往下傳，傳到下面什么也不見”。

五、完善社會指標體系，建立社會運行狀況監(jiān)測體系。社會指標不是老百姓所討厭的壓指標的那種指標。社會指標是分析社會現(xiàn)象或社會發(fā)展的一種量化工具。社會指標體系是社會管理的依據(jù)，是人民群眾監(jiān)測、監(jiān)督的準繩。現(xiàn)在有些官員“王婆賣瓜”，對不起，有了社會指標就很難再“自賣自夸”了。因此，我們要努力開拓社會信息收集渠道，研制社會管理的監(jiān)測指標，構(gòu)建社會穩(wěn)定的預警、預控管理系統(tǒng)，健全各種突發(fā)事件應(yīng)急管理機制。同時，還要完善社會監(jiān)測機構(gòu)，要有社會第三方的獨立評估，構(gòu)建交叉式、立體網(wǎng)狀型的監(jiān)測體系。尤其是完善對于重大工程、重大項目、重大政策和重大問題的社會影響評估機制，及時預警，及時防范。

六、全社會，尤其是企業(yè)要提升社會責任。過去，由企業(yè)辦小社會，從搖籃到墳?zāi)苟加善髽I(yè)包下來的做法必須改革?？墒牵灰髽I(yè)在企業(yè)內(nèi)包辦小社會，決不等于不要企業(yè)關(guān)注大社會。我們不能籠統(tǒng)地說富人都為富不仁，可是，我們可以有把握地說，中國有相當多的富人是為富不捐?！鞍我幻岳煜露粸椤保皇侵袊髽I(yè)家應(yīng)有的素質(zhì)；“以仁為富”才是中國富人的傳統(tǒng)美德。

七、對社會管理人員要培訓。社會管理人員應(yīng)帶頭學習管理的新理念。要明確社會管理的本質(zhì)是服務(wù)，而要服務(wù)就要克服官本位。官本位是比“禽流感”傳染性更大的“人流感”，社會病。社會管理是治療官本位的手術(shù)刀。培訓要以就地培訓為主，嚴格控制“走出去”的人數(shù)。我們“走出去”的人已經(jīng)夠多了。有些人走出去干什么，天曉得！不要以為只有“外來的和尚會念經(jīng)”。拜群眾為師，拜學者為師，花走出去培訓費用的千分之一、萬分之一，同樣可以學到社會管理的真本事。

經(jīng)濟與社會既有統(tǒng)一的一面，又有對立的一面。這是一道世界級的大難題。幾十年來，國外因各執(zhí)一端，引發(fā)政壇動蕩的事屢見不鮮。我們一定要防止大起大落。在市場經(jīng)濟起步艱難時，我們要為市場經(jīng)濟撐腰；在市場滲透到政治社會領(lǐng)域時，我們要警惕市場萬能論，為社會發(fā)展鳴鑼開道。在一定時期內(nèi)的戰(zhàn)略性選擇是必要的，但要堅持兩條腿走路。辯證法給人以膽量，改革給人以力量。為了經(jīng)濟與社會同步，物質(zhì)共精神齊飛，我們要勇往直前！



國家管理社會化：政府轉(zhuǎn)型的根本目標

胡錦濤同志在中共十七大上提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的重大戰(zhàn)略任務(wù)。改革開放近３０年來，我國在經(jīng)濟領(lǐng)域取得了舉世公認的偉大成就，然而正是以市場為取向的經(jīng)濟體制改革的不斷深入，引發(fā)了國家與社會、政府與民眾之間關(guān)系的重大變化。為此，我們在現(xiàn)實考察中發(fā)現(xiàn)，從國家與社會、政府與民眾的關(guān)系及其變化來理解行政管理體制改革，不僅更為接近整體性的客觀現(xiàn)實，而且對于政府把握其職能轉(zhuǎn)變的總體方向和目標，具有更加重要的宏觀指導意義。

政府轉(zhuǎn)型的本質(zhì)要求

政府是國家的行政機關(guān)，承載著治理國家、整合社會、服務(wù)民眾的職能。然而，“國家”與“社會”誰為第一性，不僅是兩種不同的理論研究范式，并且決定了政府的行為方向，亦即形成“社會管理國家化”和“國家管理社會化”兩種形態(tài)的分野。前者將行政管理置于“國家優(yōu)位和決定社會”的集權(quán)化框架之中，其主要特征表現(xiàn)為：將國家權(quán)力視為統(tǒng)治社會的惟一合法權(quán)利，否定國家權(quán)力下放或還權(quán)于社會的歷史趨勢和積極意義；堅守國家權(quán)力和意志的至上性和統(tǒng)攝性，以政治管理方式來架構(gòu)經(jīng)濟、文化和社會生活；把高度集權(quán)作為穩(wěn)定社會的必要前提，只承認國家機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督的意義，否定民眾對于制約權(quán)力的實效性和可操作性等等，進而形成了把民眾和社會看做是政府和國家的附庸和工具，“認定國家或政治的至高地位以及一切問題都可以最終訴求國家或依憑政治而獲致解放”的思維定式。

在中國改革開放以前，由于我們對馬克思主義和社會主義在認識上和實踐上的偏差和失誤，實行了高度集權(quán)的政治和經(jīng)濟體制，形成了國家包攬和控制社會、“權(quán)力”遏制和侵吞“權(quán)利”的非均衡、不正常狀態(tài)，阻礙了經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。改革開放后，中國逐步改變了先前那種以政治活動為中心，將諸領(lǐng)域統(tǒng)合為單元板結(jié)的社會結(jié)構(gòu)方式，進而使政府更多地指向政治領(lǐng)域的傾向以及政治領(lǐng)域?qū)τ谄渌I(lǐng)域的強勢地位開始相對弱化。特別是市場經(jīng)濟的發(fā)展，使得中國社會的自由空間逐漸加大，資源流動不斷加速，從而在一定程度上消解了傳統(tǒng)集權(quán)體制在經(jīng)濟、政治、思想、文化等方面的基礎(chǔ)，進而使得整體性、同質(zhì)性社會得以逐步解體。由此表明，加大以轉(zhuǎn)變政府職能和強化社會自治功能為取向的行政管理體制改革的力度，已經(jīng)成為進一步推進社會自主性與多元化發(fā)展，建立起國家與社會、政府與民眾之間良性互動關(guān)系的重要前提。

由此我們可以清楚地看到，我們所說的“國家管理社會化”并不是指國家權(quán)限相對于社會的弱勢化，而是要構(gòu)建起一種國家和政府在支配社會生活方面“權(quán)力類別多元化”的狀態(tài)。因為，“利益多元需求、權(quán)力分散制約、組織依法獨立”已經(jīng)成為現(xiàn)代社會中的一個重要特征，所以就必然會在更加廣泛的領(lǐng)域中形成排斥單一性和獨占性機制的強烈訴求，由此，除了國家機關(guān)及其機構(gòu)居于支配社會生活的主導地位外，社會民眾及其非政府組織也已開始成為治理和整合社會的一支不可或缺的重要力量。而從深層次的視角來看，強化國家權(quán)利的真正要義在于凸顯權(quán)力的人民性，如果把行政管理體制改革的正確命題界定為“防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕保敲?，缺失人民的參與而僅僅依靠政府的“自我革命”，這種改革的成功是難以想象的。所以，權(quán)力適從人民的意志，權(quán)力得到人民的監(jiān)督，“讓權(quán)力在陽光下運行”，就應(yīng)該成為政府轉(zhuǎn)型的本質(zhì)要求。從這個意義上講，推進行政管理體制改革的決定性因素，應(yīng)該從國家與社會、政府與民眾健康關(guān)系的動力機制中去尋找，這樣才能使政府正確選定職能轉(zhuǎn)型的根本性目標，并且確定政府發(fā)揮職能作用的范圍和強度。

政府轉(zhuǎn)型的社會成本

理論界普遍認為，在完善公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，強化社會管理和公共服務(wù)，這是服務(wù)型政府在“國家管理社會化”框架中的一項實質(zhì)性內(nèi)容。中共十七大報告著重強調(diào)：“必須在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)，完善社會管理，促進社會公平正義，努力使全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設(shè)和諧社會”。從理論上講，社會建設(shè)的推進只有在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上才能得以實現(xiàn)，但是事實又表明，經(jīng)濟增長不一定能夠完全成為改善民生的必然。不容置疑，近３０年的改革使中國這個巨大的經(jīng)濟體實現(xiàn)了連續(xù)和高速的經(jīng)濟增長。而從反思的視角進行考量，從上個世紀末開始，問題的嚴重性開始越發(fā)凸顯出來，生態(tài)環(huán)境惡化、城鄉(xiāng)差距拉大，醫(yī)療保障缺失、教育費用昂貴、房價上漲過快等等，所有這些問題使得社會矛盾加劇，社會分化程度越來越高。實際上這不僅是政府今后改革所面臨的社會壓力，同時也是政府出臺“經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展”這一新政的現(xiàn)實背景。而需要指出的是，政府推出和實行社會發(fā)展的公共政策是要有成本的，亦即需要雄厚的財政資金作為支撐和保證，所以在服務(wù)型政府的施政過程中，需要考察和提升中國政府兩個方面的能力：一個是汲取財政資金的能力，另一個是節(jié)約行政成本的能力。

中國政府在１９９４年對財政體制作出重大調(diào)整以后，政府的綜合財政收入在短短的１０年中翻了近５倍。到２００５年，全國財政收入超過３００００億元人民幣，社?；鹗杖虢罚埃埃皟|，預算外收入估計在５０００億左右，三者相加約４２０００億元。另據(jù)財政部企業(yè)財務(wù)快報統(tǒng)計，２００５年全國企業(yè)實現(xiàn)利潤９０４７．２億元，如果按５０％的平均分紅率，又給國家財政帶來４５００億的額外收入，這已表明中國政府在資金汲取能力方面的問題已經(jīng)得到大致解決。但是，如此可觀的財政收入并沒有使公共投入得到有效保證，問題在于中國政府高昂的行政成本在很大程度上消耗和抵消了這部分可觀的收入。來自公開的數(shù)據(jù)表明，從１９７８年到２００４年的２６年間，中國財政收入增長２３．３倍，而行政管理費用增幅達８２倍。從審計情況看，全國沒有納入預算管理的２７０００億元資金９０％在地方，地方收入占國家總收入的６３％，其財政支出達４２０００億元之巨。有專家分析認為，如果將“公車”、“公招”、“公出”浪費的近１萬億元，以及形象和政績工程、慶祝和紀念活動等胡花亂支的近１萬億元投入于轉(zhuǎn)移支付，那么人民將能更多地分享改革帶來的成果和好處，我國的基尼系數(shù)可從目前的０．４５變?yōu)椋埃?，分配不公問題將得到大幅緩解。由此使我們更加深刻地認識到，中共十七大提出的“加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”，已經(jīng)成為促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中具有深遠意義的重大實際步驟。

推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，不能僅僅理解為實現(xiàn)民生在物質(zhì)上的改善，而更為重要的是要實現(xiàn)民生在權(quán)利上的保障，由于權(quán)利具有“被敬畏”和“可伸張”的功能，所以十七大提出和諧社會的“五有”目標，在通過法定程序成為國家意志以后，就會被中國老百姓作為當仁不讓的憲賦權(quán)利來加以維護。因此，只有在尊重人民權(quán)利的基礎(chǔ)上，才能真正滿足人民的物質(zhì)需求，這一理念應(yīng)該成為政府施政的出發(fā)點和歸宿，也只有這樣，才能最大限度地降低各種社會風險，實現(xiàn)人民安居樂業(yè)和國家長治久安。據(jù)此，中國政府在轉(zhuǎn)型中要加大公共財政體制和公共投資體制改革的力度。在公共財政體制方面，要強化人大對政府財政方面的監(jiān)督功能，逐步建立起公共財政開支的硬約束機制，確保公共財政的公共屬性；在公共投資方面，必須使政府真正從競爭性領(lǐng)域中退出，既要讓有限的公共財政用于公共領(lǐng)域，又要更好地發(fā)揮國家公共投資的實際效用。應(yīng)當承認，當前政府在財政和投資方面存在的諸多問題已經(jīng)構(gòu)成社會建設(shè)公共投入的瓶頸，而只有使這兩個層面的改革發(fā)生實質(zhì)性的突破和進展，政府的轉(zhuǎn)型和社會建設(shè)資金投入的最大化才能得以真正實現(xiàn)。

政府轉(zhuǎn)型的微觀基礎(chǔ)

在當代中國社會結(jié)構(gòu)變化的趨勢下，由于政府逐步放松了對經(jīng)濟領(lǐng)域的過度干預和嚴格控制，使得社會發(fā)展的活力日益得到了顯現(xiàn)，但是由于歷史的原因，中國社會的自治功能以及國家與社會的良性關(guān)系仍未得到深度發(fā)展。所以，社會生態(tài)環(huán)境的加速變化，使得政府單方面的不可治理程度也在加速增大，“全能政府”單獨主治的局面已經(jīng)難以很好地解決日益復雜的經(jīng)濟和社會問題。事實已經(jīng)充分表明，社會結(jié)構(gòu)的變化和發(fā)展是政府職能轉(zhuǎn)變的基本需要和根本動因，而政府職能轉(zhuǎn)變則是推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的重要方面和歷史結(jié)果。社會越向前發(fā)展，就越需要政府實現(xiàn)由社會控制向社會服務(wù)的重大轉(zhuǎn)變，并要在妥善處理好國家與社會、政府與民眾健康關(guān)系的基礎(chǔ)上，更加有效地培養(yǎng)社會的自治能力和公民的參政能力，真正把促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展作為服務(wù)型政府的主要職能。從這個意義上講，當代中國社會的發(fā)展不僅需要理性設(shè)計的推動，更需要政府行為的重新構(gòu)建。

要實現(xiàn)政府職能的這種重大轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是政府在轉(zhuǎn)型過程中要向社會進行適度分權(quán)。政府主動“減負”與向社會分權(quán)，一方面表明“強政府大社會”的時代正在和已經(jīng)到來；另一方面，也向我們提出了“大社會”如何進行構(gòu)建這個嶄新的課題?！按笊鐣辈粌H是凸現(xiàn)公民價值與權(quán)利的社會，而且是一個倡導公民參與意識與責任意識的社會。然而，公民參與意識和責任意識絕不是自發(fā)形成的，它需要創(chuàng)造出形成這種意識的機制與條件。這種機制及其狀態(tài)的形成，需要在政府與社會之間建立起一個寬厚的中間層，即一個能夠提供制約和糾錯功能的健全的公共領(lǐng)域。這個領(lǐng)域應(yīng)該是一個具備成熟和完善的社會自治組織的系統(tǒng)，這些組織具有根據(jù)國家法律注冊的合法身份，它們依靠法治來實現(xiàn)自己維護公共權(quán)益的目標，并由政府來購買他們向社會提供的公共服務(wù)。然而，當這種機制形成以后，這些民間組織在社會上就會產(chǎn)生巨大的影響力，并且能夠得到公眾和國家立法機構(gòu)及政府的尊重，進而使社會民眾能夠以權(quán)力委托者的身份并憑借自己的組織力量，一方面去影響和監(jiān)督政府，另一方面與政府攜起手來共同治理社會。

改革開放以后，中國的非政府組織正在逐漸成為推動社會發(fā)展的動力，逐步建立和完善起來的行業(yè)協(xié)會、中介組織和社區(qū)不僅為提高和增強社會的自治能力發(fā)揮著重要作用，并且架構(gòu)起了政府與社會及其民眾之間進行溝通的橋梁。它們的進一步發(fā)展有賴于政府大膽地向社會組織分權(quán)，并接受政府原先職能中分離出來的技術(shù)性和事務(wù)性工作，這樣做既有利于避免政府對微觀領(lǐng)域的直接干預，又將為社會的自主管理創(chuàng)造極其廣闊的空間。從這個意義上講，它們既是政府從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變的重要載體，又是實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型的微觀社會基礎(chǔ)?？梢灶A見，所有這些都將為逐步形成政府、社會和市場組織的多元結(jié)構(gòu)及網(wǎng)絡(luò)化的互動管理模式，為促進經(jīng)濟與社會的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定重要的基礎(chǔ)。我們完全有理由相信，在我國政府轉(zhuǎn)型和職能轉(zhuǎn)變的實際步驟和有力感召下，國家與社會、政府與民眾必將攜手共進，不斷推進經(jīng)濟和社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展。