(一)公共服務概述

公共服務是政府的重要職能之一，包括加強城鄉(xiāng)公共設施建設，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等 公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟、政治、文化活動等提供保障。公共服務以合作為基礎(chǔ)，強調(diào)政府的 服務性，強調(diào)公民的權(quán)利。

 　　狹義的公共服務不包括國家所從事的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理等一些職能活動，即凡屬政府 的行政管理行為，維護市場秩序和社會秩序的監(jiān)管行為，以及影響宏觀經(jīng)濟和社會整體的操作性行為， 都不屬于狹義公共服務，因為，這些政府行為的共同點，是它們都不能使公民的某種具體的直接需求得 到滿足。公民作為人，有衣食住行、生存、生產(chǎn)、生活、發(fā)展和娛樂的需求。這些需求可以稱作公民的直 接需求。至于宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、市場秩序和社會秩序等則是公民活動的間接需求，不是滿足公民特定的直 接需求的。公共服務滿足公民生活、生存與發(fā)展的某種直接需求，能使公民受益或享受。譬如，教育是 公民及其被監(jiān)護人，即他們的子女所需要的，他們可以從受教育中得到某種滿足，并有助于他們的人生 發(fā)展。如果教育過程中使用了公共權(quán)力或公共資源，那么就屬于教育公共服務。但是，諸如執(zhí)法、監(jiān)督、 稅收、登記注冊以及處罰等政府行為，雖然也同公民發(fā)生關(guān)系，也是公民從事經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展所必 需的政府工作，但這些類別的公共活動卻并不是在滿足公民的某種直接需求，公民也不會從中感到享 受，只是公民活動的間接公共需求的滿足，所以類似政府行為都不是公共服務。

 　　(二)公共服務的內(nèi)容類別

 　　公共服務可以根據(jù)其內(nèi)容和形式分為基礎(chǔ)公共服務、經(jīng)濟公共服務、社會公共服務、公共安全服務。

 　　基礎(chǔ)公共服務是指那些通過國家權(quán)力介人或公共資源投人，為公民及其組織提供從事生產(chǎn)、生活、發(fā)展 和娛樂等活動都需要的基礎(chǔ)性服務，如提供水、電、氣，交通與通訊基礎(chǔ)設施，郵電與氣象服務等。經(jīng)濟 公共服務是指通過國家權(quán)力介人或公共資源投人為公民及其組織即企業(yè)從事經(jīng)濟發(fā)展活動所提供的各 種服務，如科技推廣、咨詢服務以及政策性信貸等。公共安全服務是指通過國家權(quán)力介人或公共資源投 人為公民提供的安全服務，如軍隊、警察和消防等方面的服務。社會公共服務則是指通過國家權(quán)力介人 或公共資源投人為滿足公民的社會發(fā)展活動的直接需要所提供的服務。社會發(fā)展領(lǐng)域包括教育、科學 普及、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障以及環(huán)境保護等領(lǐng)域。社會公共服務是為滿足公民的生存、生活、發(fā)展等社會 性直接需求，如公辦教育、公辦醫(yī)療、公辦社會福利等。

 　　按照大的專業(yè)屬性，還可以如下分類:國防建設、國內(nèi)與國際公共救助與災害援助、法律法規(guī)政策規(guī) 范、文化經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)開發(fā)建設、精神文明和物質(zhì)文明建設、信息化建設、標準化建設、工業(yè)化建設、城鎮(zhèn)化建 設、特色產(chǎn)業(yè)建設、金融保險與消費建設、職業(yè)化和專業(yè)化建設發(fā)展等。

 　　按照工程專業(yè)屬性還可以分為:國防工程、公用設施工程、民生工程、安居工程、法治工程等。

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 　　(三)公共服務與相關(guān)概念的區(qū)別

 　　1.公共服務與公共行政

 　　公共服務不同于公共行政。公共服務是有國家行為介人的一種服務活動，而公共行政則是以國家 行政部門即政府為主體的一種權(quán)力運作。公共服務可以使公民的某種直接需求得到滿足，如教育和醫(yī) 療保健。公共行政則是規(guī)范公民開展社會活動的行為以及公民的其他間接需求。公共服務可以由公民 根據(jù)個人需要進行一定程度的選擇，公共行政則要求公民必須接受。公共服務涉及的人與人之間的關(guān) 系是平等的，公共行政則是自上而下的等級式體制。公立學校和公立醫(yī)院等是專門的公共服務機構(gòu)，政 府則是專門的公共行政機構(gòu)。

 　　2.公共服務與公共管理

 　　所有涉及國家管理的行為與活動都在公共管理的涵蓋之內(nèi)。公共服務管理屬于公共管理的組成部 分。但公共服務管理與公共行政管理是不同的，是兩種不同性質(zhì)與形式的公共管理。例如，對公辦教育 或公立學校的管理屬于公共服務管理，但政府對教育的執(zhí)法與行政管理則屬于公共行政管理。

 　　公共服務與經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理這四項職能都是國家應承擔的，都肩于由公職人員所從 事的工作。在廣義上，可以將公職人員使用公共權(quán)力與資源所從事的各項工作都看做是公共服務。當 國家是建立在普遍的公民主權(quán)基礎(chǔ)之上的時候，國家具有公共性質(zhì)，國家存在的目的和職能，就是為全 體公民的利益和需求服務。在這個意義上，由國家的公共性質(zhì)所決定，國家體系中的所有機構(gòu)，如立法 機構(gòu)、行政機構(gòu)和司法機構(gòu)等都是提供公共服務的機構(gòu)，在這些機構(gòu)中任職的人們的工作都是在提供公 共服務。在中國，這意味著在人大、法院、國務院以及各地方政府等國家機構(gòu)中的工作人員都是在從事 公共服務。但是，對公共服務的概念只有作狹義、具體和明確的界定才能在理論和實際操作上具有實質(zhì) 性意義，即提供公共服務是國家的主要職能之一，有其具體的內(nèi)容和形式，并且可與政府或國家的其他 職能相區(qū)分。也就是說，公共服務只是同經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理相并列的國家的又一項職能。

 　　3、公共服務與私人服務、社會服務

 　　教育和醫(yī)療衛(wèi)生等都是專業(yè)性服務。在現(xiàn)代社會中，這些服務的提供可以來自三個方面，即由營利 性的私人企業(yè)使用私人資源提供的私人服務;由非營利的社會組織使用社會資源提供的社會服務;以及 由公共組織機構(gòu)使用公共權(quán)力與公共資源提供的公共服務?？梢姡袛嘁环N服務是否屬于公共服務，關(guān) 鍵在于其提供方以及其所使用的權(quán)力與資源的性質(zhì)。所以，現(xiàn)代社會中的所謂公共服務就是指使用公 共權(quán)力和公共資源向公民(及其被監(jiān)護的未成年子女等)所提供的各項服務。例如，教育服務本身只是 特定專業(yè)性服務，使用了公共權(quán)力或公共資源所提供的教育服務才是公共服務，而為了個人牟利使用私 人資源所提供的教育服務或私立教育是營利性的私人服務，而非營利社會組織使用來自捐贈等渠道的 社會資源所提供的教育服務或所辦的公益性學校則是非營利性的社會公益性服務。所以，不應將教育 等專業(yè)性服務本身籠統(tǒng)地看做是公共服務或非營利的社會公益性服務。雖同是教育服務，但這三種不同類型服務的性質(zhì)是不同的:公共服務體現(xiàn)的是公民權(quán)利與國家責任之間的公共關(guān)系;私人服務體現(xiàn)的 是以貨幣可支付能力為前提的私人牟利追求與消費者之間的市場關(guān)系;而社會公益性服務則體現(xiàn)的是 部分社會成員的善意與志愿精神同特定社會群體之間的社會關(guān)系。

 　　(四)基本公共服務

 　　1.基本公共服務的概念

 　　基本公共服務是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本 國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實現(xiàn)人的全面發(fā) 展所需要的基本社會條件?；竟卜瞻ㄈ齻€基本點，一是保障人類的基本生存權(quán)〈或生存的基本 需要〉，為了實現(xiàn)這個目標，需要政府及社會為每個人都提供基本就業(yè)保障、基本養(yǎng)老保障、基本生活保 障等;二是滿足基本尊嚴(或體面)和基本能力的需要，需要政府及社會為每個人都提供基本的教育和文 化服務，三是滿足基本健康的需要，需要政府及社會為每個人提供基本的健康保障。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和 人民生活的水平的提高，一個社會基本公共服務的范圍會逐步擴展，水平也會逐步提高。

 　　我國政府提出了基本公共服務均等化的目標，但在操作層面必須明確界定基本公共服務的內(nèi)容。 從中國的現(xiàn)實看，可以運用基礎(chǔ)性、廣泛性、迫切性和可行性四個標準來界定。所謂基礎(chǔ)性，是指那些對 人類發(fā)展有著重要影響的公共服務，它們的缺失將嚴重影響人類發(fā)展。所謂基礎(chǔ)性，是指那些對人的發(fā) 展有著重要影響的公共服務，是人所必需的公共服務，它們的缺失將嚴重影響人的發(fā)展。所謂廣泛性。 是指那些影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務供給。所謂迫切性，是指事關(guān)廣大社會最直接、最 現(xiàn)實、最迫切利益的公共服務。所謂可行性，是指公共服務的提供要與一定的經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財政 能力相適應。

 　　從上述標準判斷，義務教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務，是廣大城鄉(xiāng)居民 最關(guān)心、最迫切的公共服務，是建立社會安全網(wǎng)、保障全體社會成員基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)必須提供的公 共服務，成為現(xiàn)階段我國基本公共服務的主要內(nèi)容。

 　　2.基本公共服務的作用

 　　人類發(fā)展的本質(zhì)是人的發(fā)展，而人的發(fā)展取決于一個國家(地區(qū))的基本公共服務供給狀況。因此， 基本公共服務是人類發(fā)展的重要條件，也是人類發(fā)展的重要內(nèi)容。教育承擔著社會、經(jīng)濟、文化、政治等 功能，是直接影響人類發(fā)展的重要因素。教育是提高人力資本存量、推動經(jīng)濟發(fā)展的基本途徑。教育有 助于促進社會流動，促進社會整合與社會公平。義務教育是整個教育體系的基礎(chǔ)，義務教育公平體現(xiàn)著 個人成長的起點和未來發(fā)展機會的公平。公共衛(wèi)生與基本醫(yī)療服務造福于人類，在國民經(jīng)濟和社會發(fā) 展中具有獨特的地位。對于個人來說，健康具有重要的本體性價值，是衡量人的素質(zhì)的主要指標。從社 會角度講，健康構(gòu)成一個社會人口素質(zhì)的基礎(chǔ)。投資于健康就是投資于未來經(jīng)濟發(fā)展，社會擁有了健康 就是擁有了“財富”?；旧鐣Ｕ鲜巧鐣摹鞍踩W(wǎng)”和“減震器”，構(gòu)建規(guī)范穩(wěn)定的基本社會保.障制度 有助于提高全體社會成員的生活質(zhì)量，營造安定有序的社會環(huán)境。就業(yè)是民生之本，是人民群眾改善生 活的基本前提和基本途徑，決定著每個家庭的生計。對勞動者而言，就業(yè)和再就業(yè)是他們賴以生存、融 人社會和實現(xiàn)人生價值的重要途徑和基本權(quán)利;對社會而言，就業(yè)關(guān)系到億萬勞動者及其家庭的切身利 益，是促進社會和諧的重要基礎(chǔ);對經(jīng)濟發(fā)展而言，就業(yè)關(guān)系到勞動力要素與其他生產(chǎn)要素的結(jié)合，是生 產(chǎn)力發(fā)展的基本保證;對國家而言，就業(yè)是民生之本，國家穩(wěn)定之基，也是安國之策。公共就業(yè)服務是促 進就業(yè)的重要手段，是緩解就業(yè)壓力的重要途徑。

 　　基本公共服務是提高人的可行能力的重要條件。人的全面發(fā)展，重要標志之一是人的可行能力的 提高。人的基本可行能力對人的自身發(fā)展具有極端重要性，也對其他方面的可行能力提高具有舉足輕 重的影響。教育和健康方面的基本公共服務直接影響人們教育水平和健康水平的提高。教育落后直接 制約著個體的技能，他們不得不陷人“收人水平低—人力資本投資不足—謀生能力差—收人水平低”的 惡性循環(huán)。公共就業(yè)服務，不僅意味著穩(wěn)定的收人來源，而且還關(guān)系到人的尊嚴和自信?；旧鐣Ｕ?服務則為人們提供基本的安全感，而且有可能影響家庭對子女教育的投資和下一代人的可行能力。

 　　基本公共服務有助于建設人力資源強國。從1978年到2004年，在中國經(jīng)濟的快速增長中，自然資 源、資本、勞動力投人貢獻為68%，全要素生產(chǎn)率的貢獻僅為32%，而且近幾年還呈現(xiàn)不斷下降的趨勢。 勞動力素質(zhì)不高，自主創(chuàng)新能力不強，已經(jīng)成為掣肘中國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。提高人口素質(zhì)，實現(xiàn)人 口大國向人力資源強國的轉(zhuǎn)變，其迫切性日益凸顯。

 　　基本公共服務有助于控制人口規(guī)模。中國要同時實現(xiàn)人口控制與人口素質(zhì)提高的雙重目標，除了 傳統(tǒng)的人口數(shù)量控制的措施外，還應當注重基本公共服務的作用?，F(xiàn)實情況表明，為社會成員提供基本 而有保障的公共服務，構(gòu)建社會化養(yǎng)老體系，替代家庭養(yǎng)老保障模式，消除中國傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老的保障觀 念，有助于控制人口數(shù)量，可以有效地提高人口素質(zhì)。

 　　(五)加強政府公共服務職能的重要意義

 　　1.有利于提高政府管理能力和國際競爭力

 　　在經(jīng)濟全球化和一體化日趨深入發(fā)展的背景下，以跨國企業(yè)為代表的國際競爭逐步演變?yōu)閲议g 市場、企業(yè)、政府、資源等全方位的競爭。政府不再是傳統(tǒng)意義上國際競爭的后臺支持，而是直接走上了 國際競爭的前沿舞臺。政府作為資源配置的最重要的主體之一，其競爭力已經(jīng)成為決定國家競爭力的 重要因素。而政府競爭力又直接取決于其在資源配置中的管理能力和效率。因此，加快完善我國政府 管理體制、確保政府的高效運行、充分發(fā)揮公共服務職能、不斷提升政府管理效能和競爭力，已經(jīng)成為我 國政府應對國際競爭的戰(zhàn)略性選擇。

 　　2.有利于緩解我國當前面臨的各種突出社會問題

 　　在我國努力建設社會主義和諧社會的進程中所面臨的最大挑戰(zhàn)在于:地區(qū)間和城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡、 居民收人差距偏大、資源環(huán)境約束增加、內(nèi)外需失衡、投資消費結(jié)構(gòu)不合理等問題。這些問題又與我國 當前存在的兩對突出矛盾密切相關(guān):一是居民日益增長的公共服務需求與公共服務總體供給不足、質(zhì)量 低下之間的矛盾;二是市場經(jīng)濟體制逐步建立完善對政府職能的新要求與政府職能轉(zhuǎn)變緩慢之間的矛 盾。公共服務是維護社會基本公平的基礎(chǔ)，通常發(fā)揮著社會矛盾的“緩沖器”作用。因此，強化政府公共 服務職能，加快改善我國公共服務狀況，有利于緩解我國當前經(jīng)濟社會中所面臨的各種突出矛盾，順利 推進和諧社會建設。

 　　3、有利于健全公共服務供給的體制機制

 　　當前在我國政府履行公共服務職責中，沒有形成可持續(xù)的財政支持體制，沒有建立規(guī)范的政府分工 和問責機制，沒有形成地區(qū)間和城鄉(xiāng)之間資源的公平配置制度，由此嚴重影響了公共服務所提供的數(shù)量 和質(zhì)量，并制約了公共服務基本功能的有效發(fā)揮。加強政府公共服務績效管理，強化各級政府和政府各 部門的責任，促進政府間間接競爭機制的形成，有利于健全我國公共服務供給的各種體制機制，引導各 級政府逐步樹立以公共服務為中心的政府職能觀和績效觀。

 　　4、有利于公眾參與公共服務的管理與監(jiān)督

 　　隨著信息化水平和人民生活水平的不斷提高，公眾對公共服務需求越來越大、質(zhì)量要求越來越高， 對國家之間、地方之間公共服務的差異也越來越敏感，已經(jīng)不再僅僅滿足于知道政府在公共服務上花了 多少錢，更關(guān)心這些支出取得了哪些效果，對公眾的工作生活帶來了什么切實的改善。從滿足信息需求 的層面來看，加快政府公共服務績效評估，并形成定期公開報告制度，不僅為政府進一步改善我國公共 服務提供決策參考，而且可以滿足公眾的信息需求，提高他們參與政府管理和監(jiān)督的能力，有利于推動 決策的科學化和民主化，有利于提升政府在公眾心中的公信。

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