原標題：戶籍制度改革吹響總號角

7月30日，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，就進一步推進戶籍制度改革提出3方面11條具體政策措施。《意見》的出臺，標志著戶籍改革開始進入全面實施階段。

《意見》提出：“取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口?！边@一舉措并不讓人感到意外，這一改革實際上一直都在進行之中。早在2008年，公安部就曾宣布：“全國已有13個省市相繼出臺了以取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分為主要內(nèi)容的改革措施?！睆膶嵸|(zhì)上看，“取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)別”事實上也早就水到渠成。伴隨整個社會改革開放進程的不斷深化、市場經(jīng)濟體制的逐步確立，農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的權(quán)益待遇區(qū)別正在逐漸瓦解、消失。如“農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口”之間曾經(jīng)最基礎的一項待遇區(qū)別——所謂的“吃商品糧”待遇，早在20年前就已隨著糧食市場開放而消失。而除了“商品糧”待遇，其他許多基于城鄉(xiāng)戶口的權(quán)益、待遇區(qū)別，像就業(yè)、社保等差別也一直在不斷瓦解和弱化。如隨著“統(tǒng)一城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險”，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老區(qū)別就正在逐漸消失。在這種背景下，“取消農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)別”，抹平“農(nóng)村人、城里人”差別是大勢所趨。

戶籍制度改革的難點，不僅僅在于抹平農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，更重要的是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化?！兑庖姟诽岢?，戶籍制度改革的目標是到2020年，努力實現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。這里的“在城鎮(zhèn)落戶”顯然不是戶口簿的簡單變動，而是要真正實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與當?shù)厥忻裢瑱?quán)同利。有調(diào)查顯示，目前與戶籍掛鉤的個人權(quán)利有20多項，涉及政治權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、教育權(quán)利、社會保障、計劃生育等各個方面。農(nóng)民實質(zhì)意義上的市民化，必須體現(xiàn)為社會保障、教育、醫(yī)療、住房等方面與市民待遇的并軌，而保障每一個進城農(nóng)民享受到均等化公共服務，就需要城市承擔起其市民待遇的相應成本，這遠遠不是一套繁瑣的入戶手續(xù)所能概括的復雜內(nèi)容。只有全面實現(xiàn)進城農(nóng)民“勞有所得、住有所居、病有所醫(yī)、學有所教、老有所養(yǎng)”，農(nóng)民才能在移居城市之后扎下根。

《意見》對此提出了明確的解決路徑。首先調(diào)整戶口遷移政策，其次創(chuàng)新人口管理，建立居住證制度。今后，將以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。居住證持有人享有與當?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務、計劃生育服務、公共文化服務、證照辦理服務等權(quán)利；以連續(xù)居住年限和參加社會保險年限等為條件，逐步享有與當?shù)貞艏丝谕鹊闹械嚷殬I(yè)教育資助、就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老服務、社會福利、社會救助等權(quán)利，同時結(jié)合隨遷子女在當?shù)剡B續(xù)就學年限等情況，逐步享有隨遷子女在當?shù)貐⒓又锌己透呖嫉臋?quán)利。各地要積極創(chuàng)造條件，不斷擴大向居住證持有人提供公共服務的范圍。

通過居住證制度，戶籍制度改革就能實現(xiàn)破冰，真正翻越制度的藩籬。近年來，有些地方在城鎮(zhèn)化過程中傷害到農(nóng)民利益，時有趕農(nóng)民上樓、農(nóng)民過度市民化的現(xiàn)象發(fā)生。為切實保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的合法權(quán)益，《意見》還專門指出：“進城落戶農(nóng)民是否有償退出‘三權(quán)’，應根據(jù)黨的十八屆三中全會精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點?，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件?！?span>

戶籍制度改革終于啟程，這既是百姓翹首以待的重大民心工程，也是對宏觀經(jīng)濟社會發(fā)展的重大利好改革?！兑庖姟穼Ω母锏目傮w要求、發(fā)展目標和方法路徑作了明確規(guī)定，接下來就需要各級政府切實落實戶籍制度改革的各項政策措施。只要堅持統(tǒng)籌謀劃、因地制宜，改革難關就一定可以攻克。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是一種社會垂直流動機制

有恒產(chǎn)者有恒心，核心是生存權(quán)利與發(fā)展權(quán)利，這是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化可持續(xù)的基礎

近日，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，并部署做好農(nóng)民工服務工作、有序推進農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化。這是推進我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的關鍵政策，將會產(chǎn)生深遠的影響。

一個社會具備了階層之間的垂直流動機制就有活力

如何從二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐辉Y(jié)構(gòu)，是實現(xiàn)中國夢的核心環(huán)節(jié)。其間，人的"二元結(jié)構(gòu)"轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>"一元結(jié)構(gòu)"至關重要。可見，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，是當前及未來較長時期內(nèi)我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的關鍵問題之一。解決這一問題的關鍵前提在于認清農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的實質(zhì)是什么。

一個經(jīng)濟社會是否具有活力，關鍵在于其資源是否具備可流動性。動，則充滿活力；滯，則一潭死水。流動本身就是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的過程。資源的流動，不僅包括物質(zhì)流和資金流，更包括人口的流動。更為重要的是，人口流動是理性預期與理性選擇的結(jié)果，是經(jīng)濟活動變化的最為直接的反映。

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，其背景是城鄉(xiāng)發(fā)展鴻溝，其目標是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，其過程是一種社會垂直流動機制。一個社會具備了階層之間的垂直流動機制，社會底層就有了希望，就有了活力，就有了社會發(fā)展的糾錯機制，就能夠在一定程度上避免資源"錯配"現(xiàn)象。

實現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的關鍵

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化要真正成為一種社會垂直流動機制，需要使市民化后的人感到：有恒產(chǎn)者有恒心。

改革開放以來，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口（俗稱農(nóng)民工）與城市的關系是"洶涌而來，澎湃而去"。這是一種"無恒產(chǎn)者無恒心"的狀態(tài)。城市建設者、產(chǎn)品制造者、服務提供者卻與城市文明處于隔離的狀態(tài)，無法享受現(xiàn)代文明發(fā)展成果。在此狀態(tài)下，農(nóng)民工的就業(yè)決策將因時因地而充滿不確定性，謀生成為首要目標，發(fā)展成為奢談，向上流動更是一個小概率事件。美國經(jīng)濟學家舒爾茨在其經(jīng)典名著《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》中指出，認為農(nóng)民認識狹隘是誤解，農(nóng)民是理性的。春江水暖鴨先知。農(nóng)民工會做出最有利于自己的選擇。

實現(xiàn)有恒產(chǎn)者有恒心，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的關鍵。市民化是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的當前福利與未來福利的動態(tài)調(diào)整過程。形成預期福利的最大化，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的重要環(huán)節(jié)。

教育替代養(yǎng)兒防老。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，最重要的是融入現(xiàn)代教育體系。教育是社會垂直流動最為重要的途徑，是代際傳承的無形路徑。人力資本投資是謀求跨代收益最大化的關鍵，是實現(xiàn)代際公平的關鍵。望子成龍，不是隨波逐流，而是理性選擇。如果下一代能夠獲得公平教育的機會，這將是一筆恒產(chǎn)，是一筆無形的恒產(chǎn)，一筆充滿希望的恒產(chǎn)，是"寒門出貴子"的可行路徑。實現(xiàn)教育體系的廣覆蓋，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化的首要環(huán)節(jié)，是最大的惠民工程。

社會保障替代土地保障。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，社會保障需要逐步托底。所謂托底，是要形成穩(wěn)定預期，生活會有所依。所謂逐步，是要根據(jù)政府財政能力和社保基金增收能力而行。更為重要的是，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，是隨經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整順勢而為的結(jié)果，而不是簡單的"土地換戶口"。在農(nóng)村，土地具有經(jīng)濟功能和保障功能。市民化后的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，生活底線需要有所依，老人需要有所養(yǎng)。兩種保障體系的轉(zhuǎn)換與銜接，不要形成真空地帶。

就業(yè)替代生活補助。工資，是一個人勞動能力的收益折現(xiàn)，是形成穩(wěn)定預期最重要的保障。市民化后的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口如何就業(yè)至關重要。僅僅依靠低收入生活補助難以形成穩(wěn)定預期。除了當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)吸納力之外，一個重要的途徑是鼓勵具有企業(yè)家精神的農(nóng)民工在打工所在地創(chuàng)業(yè)，此時政府提供的機會均等很重要。

資源流動替代停滯。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，這需要依靠資源的自由流動。資源流動的過程，就是收入來源多元化的過程。市民化后的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，其部分物質(zhì)財產(chǎn)可能還在鄉(xiāng)村，這部分財產(chǎn)，能否通過出租、入股、擔保、抵押等渠道實現(xiàn)流動，實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)收益很重要。一方面，這部分資源流動，對農(nóng)村經(jīng)濟實現(xiàn)規(guī)模發(fā)展至關重要，另一方面，可以實現(xiàn)農(nóng)村資本市場與城市資本市場的連接。資本是跨越時空的，是不分城鄉(xiāng)的，資本只看有利或無利。資本流動就是城鄉(xiāng)融合過程，也是實現(xiàn)收入多元化的過程。

總之，有恒產(chǎn)者有恒心，核心是生存權(quán)利與發(fā)展權(quán)利，是一種積極向上的正能量，是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化可持續(xù)的基礎。

作者系暨南大學經(jīng)濟學院副院長、教授、博士生導師

處理好三大矛盾是戶籍制度改革關鍵

國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》是一個戶籍制度改革的頂層設計。從改革的路線圖角度來看，必須要由年內(nèi)將出臺的《居住證管理辦法》來配套；從改革的時間表來看，到2020年實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，不僅總量大，而且各地的進度及具體細則十分重要。在我看來，《意見》的實施將面臨三對矛盾，都涉及公共服務均等化問題，解決得好不好直接關系到戶籍制度改革的成敗。

農(nóng)民能否真的在城市利益與農(nóng)村利益之間做自主選擇

首先是農(nóng)民能否真的在城市利益與農(nóng)村利益之間做自主選擇。按照《意見》的要求，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件。這"三權(quán)"是受《物權(quán)法》等法律保障的權(quán)利，對于進城落戶農(nóng)民是否有償退出"三權(quán)"應該充分尊重農(nóng)民的意愿。

這就出現(xiàn)了一個問題，進城落戶農(nóng)民可否同時享有城市利益和農(nóng)村利益？之前，在重慶等地實施過"土地換社保"的做法，也提供三年過渡期，即過渡期內(nèi)可以放棄進城回到農(nóng)村。但如果不把"三權(quán)"的放棄作為進城落戶的條件，不僅進城農(nóng)民擁有雙重身份，而且對城市居民也是一種不公平。因為進城落戶農(nóng)民可以享受戶口或居住證所承載的子女入學、醫(yī)療保險、創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶持、住房保障、養(yǎng)老保險、社會救助等公共服務和社會福利，卻又保留著"三權(quán)"的保障和收益。這就可能從一個極端走向另一個極端，也不利于農(nóng)村土地的節(jié)約集約使用。

設置一個過渡期還是比較現(xiàn)實的。如三年之內(nèi)同時享有城市利益和農(nóng)村利益兩種待遇，但三年之后必須做出選擇，擁有一種利益的前提是放棄另一種利益。當然，轉(zhuǎn)讓"三權(quán)"可以是有償?shù)?，這樣可以讓進城落戶農(nóng)民有購房、安家、創(chuàng)業(yè)等的"第一桶金"，對于騰出來的"三權(quán)"可以在農(nóng)村一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓。

戶口與居住證兩個身份體系的銜接和區(qū)別

其次是戶口與居住證兩個身份體系的銜接和區(qū)別?！兑庖姟诽岢?，以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制。顯然，體現(xiàn)居民身份待遇和公共服務、社會福利享受多少的有戶口本與居住證之別，而不是簡單的"社會服務均等化"或"市民化待遇"那么籠統(tǒng)。某種意義上講，居住證的設計就是在獲得戶口所體現(xiàn)的完整公共服務與社會福利之前，還有一個部分享受這些市民化待遇的層次或階段。

據(jù)稱，建立居住證制度是一個過渡性的制度安排，主要是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實際困難。目前，公安部已經(jīng)形成了《居住證管理辦法》草案，今年將出臺。

居住證制度這個"過渡性的制度安排"將存在相當長的時期。因為我國不可能很快縮小城鄉(xiāng)差別，很多大城市也無力承擔過多的人口涌入，更何況有些農(nóng)民工很可能不打算永久在城鎮(zhèn)居住。

廣東是從2010年在全國最早實施居住證制度的，4年來發(fā)放居住證4872萬張，而全省只有3000萬流動人口。如果考慮到一部分人沒辦居住證，可以判斷，有相當一部分流動人口離開了廣東?；蛘哒f，暫住證改為了居住證，但一些流動人口也仍然是"暫住"的。而這部分"暫住者"或還不確定是否要取得戶口的"進城不落戶者"，也需要一些公共服務和社會福利，尤其是子女入學、公租房、出入境等社會服務。這就是居住證要發(fā)揮的功能。

人往大城市走與政策鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)的矛盾

再次是人往大城市走與政策鼓勵發(fā)展小城鎮(zhèn)的矛盾?！兑庖姟犯鶕?jù)十八屆三中全會的精神，進一步明確指出了四類城市的定位。形象的表述是：小城鎮(zhèn)"基本沒門檻"，中等城市"門檻較低"，大城市"降低門檻"，特大城市建立和完善"積分入戶"制度。

問題是，農(nóng)民工蜂擁而至的是特大城市和大城市，這與戶籍制度改革引導的方向恰恰相反。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，全國有一半農(nóng)民工集中于十大城市，其中1/4又集中于前四大城市。根據(jù)國家統(tǒng)計局公報，全國農(nóng)民工總量為2.69億人，其中，外出農(nóng)民工1.66億人。理論上，只有那1億本地農(nóng)民工可能在小城鎮(zhèn)進城落戶。當然，廣州、深圳以及珠三角的中心鎮(zhèn)對入戶也有嚴格限制，而粵東西北地區(qū)的小城鎮(zhèn)很難吸引外來農(nóng)民工入戶。

根本上，這里既有縮小地區(qū)差別問題，也有醫(yī)療、教育、文化等資源向中小城市轉(zhuǎn)移的問題。試想為什么美國的中小城鎮(zhèn)能吸引人，就是因為城鄉(xiāng)差別不大，很多好大學、名醫(yī)院都建在小城市。這就涉及我國城鎮(zhèn)化路徑的重新調(diào)整的問題了。