黨的十九屆五中全會(huì)通過的“十四五”規(guī)劃《建議》明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)，標(biāo)志著我國城市建設(shè)從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段進(jìn)入了存量更新階段，城市更新將成為未來城市規(guī)劃建設(shè)的主要形態(tài)。

8月31日，北京市正式發(fā)布了《北京市城市更新行動(dòng)計(jì)劃（2021-2025年）》。在此之前，深圳出臺(tái)了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》，并自3月1日起施行；廣州發(fā)布了《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》，面向公眾征詢意見；上海通過了《上海市城市更新條例》，并自9月1日起施行?！笆奈濉睍r(shí)期，各大城市將通過實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)新發(fā)展階段城市的高質(zhì)量發(fā)展。

2017年2月24日，習(xí)近平在主持召開北京城市規(guī)劃建設(shè)和北京冬奧會(huì)籌辦工作座談會(huì)時(shí)指出，“城市規(guī)劃建設(shè)做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量?！背鞘懈拢瑲w根到底是要滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，必須要走好群眾路線，凝聚群眾力量，真正實(shí)現(xiàn)人民城市人民建、人民城市為人民。

一、城市更新從關(guān)注“空間”到關(guān)注“人”

“十四五”時(shí)期的“城市更新”有其特定含義，要轉(zhuǎn)變過去以整片拆除重建為主導(dǎo)的房地產(chǎn)開發(fā)模式，實(shí)施以保留利用提升為主的更新。北京市在6月10日發(fā)布的《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見》中明確指出，城市更新主要是指對(duì)城市建成區(qū)（規(guī)劃基本實(shí)現(xiàn)地區(qū)）城市空間形態(tài)和城市功能的持續(xù)完善和優(yōu)化調(diào)整，是小規(guī)模、漸進(jìn)式、可持續(xù)的更新。隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，社會(huì)主要矛盾發(fā)生了重大變化，城市更新也因應(yīng)出現(xiàn)了一些新的特點(diǎn)。其中，最值得注意的就是從關(guān)注“空間”轉(zhuǎn)變?yōu)楦雨P(guān)注城市中的“人”。

 城市更新主要是存量空間的更新。在經(jīng)過漫長歷史的演進(jìn)后，存量空間涉及到各類所有權(quán)人、使用權(quán)人或利益相關(guān)人。在城市發(fā)展的各個(gè)階段，基于當(dāng)時(shí)特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件和城市管理政策，形成了各種類型的產(chǎn)權(quán)和利益關(guān)系，利益主體的復(fù)雜多元化特征日益凸顯。以北京老城的住宅產(chǎn)權(quán)為例，公房中既有區(qū)屬直管公房，又有中央、部隊(duì)、市屬、區(qū)屬單位產(chǎn)公房；私產(chǎn)中既有單位產(chǎn)權(quán)又有個(gè)人產(chǎn)權(quán)；在同一棟住宅樓中，既有經(jīng)過房改售房的住房，也有承租關(guān)系的住房；還有歷史形成的無證房產(chǎn)等等。實(shí)施城市更新，這些都是必然要面對(duì)的因素，各方利益都需要表達(dá)和兌現(xiàn)，多元利益主體之間的協(xié)調(diào)平衡成為必然。因而，城市更新不再像增量擴(kuò)張時(shí)期“在白紙上畫畫”，做好技術(shù)層面的規(guī)劃建設(shè)就可以交卷，而必須從關(guān)注“空間”轉(zhuǎn)變?yōu)殛P(guān)注“人”，協(xié)調(diào)處理好“人”的關(guān)系和利益訴求。

 同時(shí)，放眼全球，進(jìn)入21世紀(jì)，世界各大城市不約而同推出城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃，將發(fā)展愿景聚焦在讓城市變得更加宜居、更加美好，成為吸引人、留住人的地方。如新加坡2001年度概念規(guī)劃提出了“身份認(rèn)同感計(jì)劃”，旨在創(chuàng)造“一個(gè)具有豐富遺產(chǎn)、多樣化和認(rèn)同感的獨(dú)特城市，一個(gè)可以深情呼喚為家的城市”。《倫敦規(guī)劃2021》提出打造“健康城市”，要求在所有規(guī)劃決策中都要考慮減少健康不平等，促進(jìn)市民健康。《東京2040》提出，要提供“任何人都可以健康生活的場(chǎng)所，創(chuàng)建任何人都可以發(fā)揮能力、都可以很活躍的卓越城市”。

進(jìn)入新發(fā)展階段，我國社會(huì)主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，人們對(duì)美好生活的需要從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”，對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面提出了更高的要求。城市更新需要回應(yīng)人民群眾多層次多樣化的需求，回答好“以人民為中心”的時(shí)代問卷。

二、城市更新要走好群眾路線

以人民為中心是城市更新行動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。2019年11月2日，習(xí)近平總書記在上?？疾鞐钇譃I江公共空間時(shí)稱贊，這里原來是老工業(yè)區(qū)，如今，“工業(yè)銹帶”變成了“生活秀帶”，人民群眾有了更多幸福感和獲得感。一字之變，從“鐵銹”的“銹”變成“秀美”的“秀”，這就是典型的城市更新。將原來的老工業(yè)區(qū)通過更新改造，增加休閑步道、健身設(shè)施、景觀綠地，成為市民可以漫步其中、愉悅身心的公共空間，滿足了群眾更高層次的需求。

城市更新的最終目標(biāo)是解決關(guān)系人民群眾切身利益問題，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往。目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開群眾的參與，只有建立完善群眾支持、參與、監(jiān)督的機(jī)制，才能做到更新為了人民、更新依靠人民、更新成果由人民共享，讓群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。

群眾路線本質(zhì)上體現(xiàn)的是馬克思主義關(guān)于人民群眾是歷史的創(chuàng)造者這一基本原理。堅(jiān)持以人民為中心，就要踐行黨的群眾路線，從群眾中汲取智慧和經(jīng)驗(yàn)。人民群眾是實(shí)踐的主體，人民群眾的實(shí)踐是認(rèn)識(shí)的來源以及檢驗(yàn)真理的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，群眾的具體實(shí)踐又往往是局部的、分散的，需要綜合分析后上升到系統(tǒng)的、本質(zhì)的、規(guī)律性認(rèn)識(shí)的高度，據(jù)此制定政策，宣傳教育引導(dǎo)群眾，指導(dǎo)群眾實(shí)踐，并在實(shí)踐中檢驗(yàn)其正確性。城市更新作為人民性群眾性的實(shí)踐活動(dòng)，需要調(diào)查了解群眾在城市生活中的需求，制定有針對(duì)性的更新對(duì)策，依靠群眾實(shí)施更新，并從群眾的使用評(píng)價(jià)中驗(yàn)證是否實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量的更新，這就是一個(gè)從實(shí)踐到認(rèn)識(shí)、再從認(rèn)識(shí)到實(shí)踐的過程，就是一個(gè)從群眾中來、到群眾中去的過程。

北京市在城市更新中，強(qiáng)調(diào)要引入社會(huì)資本，撬動(dòng)各方積極性，堅(jiān)持共建共享，“有事與群眾商量著辦”。在街巷整治、微空間改造、歷史街區(qū)保護(hù)、老舊小區(qū)改造中，積極探索“責(zé)任規(guī)劃師”“申請(qǐng)式退租”“共生院”“勁松模式”等制度、模式，多元主體參與更新的廣度和深度不斷拓展，豐富了新時(shí)代在城市更新中踐行群眾路線的實(shí)踐創(chuàng)新。

比如，2021年上半年，西城區(qū)在組織平安大街改造時(shí)，通過多種形式與市民群眾協(xié)商互動(dòng)，對(duì)1249份調(diào)查問卷統(tǒng)計(jì)顯示，市民群眾需求最高的是增加小微綠地、完善種植層次，占比65.7%，希望增加休閑健身場(chǎng)地、提供交往活動(dòng)空間的占比62.6%。針對(duì)群眾需求，在更新改造中，西城區(qū)圍繞平安里地鐵站周邊，挖掘空間潛力，精心設(shè)計(jì)布局，規(guī)劃建設(shè)樹陣小廣場(chǎng)，增加健身設(shè)施、籃球場(chǎng)，設(shè)置林下座椅，精細(xì)搭配植物。從開放之日起，這里就成了周邊市民群眾喜愛的活動(dòng)場(chǎng)地。正是因?yàn)樵诟赂脑熘凶鹬厝罕娨庖?，用心滿足群眾需求，才能在群眾的使用中驗(yàn)證更新的良好效果，也為今后其他地區(qū)的更新積累了實(shí)踐和認(rèn)識(shí)上的經(jīng)驗(yàn)。

三、在城市更新中走好群眾路線的幾點(diǎn)建議

城市更新方興未艾，但在實(shí)踐中我們還存在慣性思維，習(xí)慣于自上而下的任務(wù)部署，習(xí)慣于工程建設(shè)的路徑依賴，不愿不敢也不會(huì)與群眾打交道，發(fā)動(dòng)群眾、依靠群眾不足，走群眾路線更多地停留在作風(fēng)層面，并未上升為一種剛性需求和規(guī)范約束。在一些城市更新實(shí)施中群眾工作虛多實(shí)少，有時(shí)甚至變得可有可無，更新的效果也打了折扣，社會(huì)資本、多元主體參與的積極性尚未充分調(diào)動(dòng)起來。因此，在城市更新中迫切需要轉(zhuǎn)變觀念，牢固樹立馬克思主義群眾觀點(diǎn)，尊重人民主體地位，尊重群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，切實(shí)走好群眾路線，政府、市場(chǎng)、社會(huì)同心同向而行，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的更新。

首先，要健全黨建引領(lǐng)協(xié)商共治機(jī)制，推動(dòng)城市更新與社會(huì)治理深度融合。在城市更新中要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨建引領(lǐng)制度機(jī)制，把黨的密切聯(lián)系群眾優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為凝聚多方合力推動(dòng)城市更新的強(qiáng)大效能。比如，在老舊小區(qū)改造中，要切實(shí)發(fā)揮好區(qū)、街、社區(qū)三級(jí)黨建協(xié)調(diào)委員會(huì)的作用，用好街區(qū)議事廳、社區(qū)議事廳，引導(dǎo)居民共同參與改造實(shí)施和物業(yè)管理，實(shí)現(xiàn)協(xié)商共治；在重大更新項(xiàng)目實(shí)施中，推廣“支部建在項(xiàng)目上”，發(fā)揮好基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘和黨員的先鋒模范作用，提高組織動(dòng)員和宣傳引導(dǎo)的廣度和深度，找到并實(shí)現(xiàn)“最大公約數(shù)”。

其次，要健全群眾依法有序參與機(jī)制。城市更新面臨許多新情況新問題，要增強(qiáng)法治思維，加快城市更新領(lǐng)域的立法，進(jìn)一步明晰各方的權(quán)利義務(wù)。強(qiáng)化相關(guān)權(quán)利人對(duì)公共安全、文物保護(hù)、風(fēng)貌保護(hù)、履行出資義務(wù)等法定義務(wù)的有效履行。要通過改革建立適應(yīng)存量更新需求的土地、規(guī)劃、財(cái)稅、金融支持政策和機(jī)制，更好地調(diào)動(dòng)多元主體參與更新的積極性。建立健全公開透明、公平公正、依法決策的體制機(jī)制，保障群眾的合法利益，引導(dǎo)群眾的合理預(yù)期，堅(jiān)持把群眾有序參與貫穿城市更新組織實(shí)施的全過程。

再者，要健全聯(lián)系群眾服務(wù)群眾的落實(shí)機(jī)制。要堅(jiān)持“面對(duì)面”，走到百姓身邊，實(shí)實(shí)在在、真誠傾聽，積極回應(yīng)、解決問題。同時(shí)，也要用好新技術(shù)手段，更快更好地響應(yīng)群眾訴求。比如，更加重視用好12345民生大數(shù)據(jù)，通過分析研判預(yù)警，及時(shí)感知問題、感知市民群眾不滿意的體驗(yàn)，在城市更新中精準(zhǔn)回應(yīng)市民群眾的需求。

最后，要健全群眾監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。保障群眾的監(jiān)督權(quán)利和政治參與愿望，加強(qiáng)城市更新規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)實(shí)施、運(yùn)營使用全過程的公開，開放線上線下渠道，主動(dòng)聽取群眾意見，根據(jù)群眾的感受和意見及時(shí)糾偏，回應(yīng)群眾期待，通過城市更新切實(shí)提高群眾的獲得感幸福感安全感，把群眾滿意不滿意作為檢驗(yàn)更新效果的最終評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。